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《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》点评

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2015-12-06 18:07:23 来源:和讯债券 

  观点简述:

  近日,财政部印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金[2015]21号,以下简称“指引”),指引主要内容包括财政承受能力论证的原则、责任识别、支出测算方法、能力评估、信息披露等。

  中债资信认为,指引的亮点主要体现在两个方面:

  第一,“通过论证的项目,各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。”将通过的PPP项目财政支出资金纳入预算,对地方政府形成了硬约束,有利于打消社会资本的疑虑,从而吸引社会资本投资基础设施项目。

  第二,“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”,一方面,严格控制将PPP项目形成的债务变相转化为政府债务,明确政府在PPP项目中的资金支出责任;另一方面,明确财政资金支出规模,可以带动更多社会资本进入,根据预算报告,2015年我国地方一般公共预算支出14.60万亿元,其10%则为1.46万亿元,这部分财政资金将会带动2万亿元以上社会资本。对于具体规模,指引中要求地方政府需在决算报告中反映,故每年地方政府决算报告公布后,各地开展PPP的规模可见分晓。另外,指引中并未明确PPP项目的支持规模是否和地方政府基金预算支出的比例挂钩。

  中债资信认为,“规范、责任、适度、公开”是本次指引所体现的主要精神。指引的出台有利于明确地方政府在PPP开展过程中的责任,尤其是规范PPP项目形成的债务责任,防止变相激增政府债务,有利于引导地方政府根据自身财力情况量力而行推动PPP项目。

  近日,财政部印发了关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金[2015]21号,以下简称“指引”),指引主要内容包括财政承受能力论证的原则、责任识别、支出测算方法、能力评估、信息披露等。指引是在《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)等系列文件指导下,监管部门为推广政府和社会资本合作(以下简称“PPP模式”)出台的又一配套制度。中债资信认为,指引的主要内容主要有以下几点:

  表1:《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》主要内容及点评

条目

主要内容

中债点评

第二条

财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响,为PPP项目财政管理提供依据。

给出了财政承受能力的定义和说明。

第五条

通过论证的项目,各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

指引的重要亮点之一,将通过的PPP项目纳入预算,对政府的责任形成了很强的法律约束,有利于打消社会资本投资方的顾忌。具体分析见下文。

第九条

PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

明确了政府在PPP项目全生命周期中的四种责任类型。该部分还明确了以往PPP项目中受到社会资本诟病较多的地方政府失信行为,包括最低需求风险、因政府方原因导致项目合同终止、配套措施不达标风险。

第十五条、第二十二条

股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入,应依法进行评估,合理确定价值。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入,应依法进行评估,合理确定价值。

明确了地方政府的投入形式可以以土地等实物质或无形资产作为入股或配套投入。

第十六条

运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定,并按照不同付费模式分别测算。给出了政府付费模式、可行性缺口补助模式的项目下每年的运营补贴支出数额的计算公式。

给出了可借鉴的计算公式,对地政府、社会资本、金融机构等相关利益方测算项目收益情况提供了依据。

第二十五条

每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%

本条是指引的另外一个重要亮点,给出了地方政府开展PPP项目的规模上限,具体分析见下文。

 

 

第二十六条

鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区,采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。同时,审慎控制新建PPP项目规模,防止因项目实施加剧财政收支矛盾。

中债资信一直强调地方性政府债务总体可控,但部分区域存在风险。对于高风险地区,监管层单独要求,体现了区别对待、定向调控思路。

第三十一条、第三十三条

各级财政部门(或PPP中心)应当通过官方网站及报刊媒体,每年定期披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况。应披露的财政支出责任信息包括:PPP项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。按照收付实现制会计原则,对PPP项目相关的预算收入与支出进行会计核算,并在政府决算报告中反映。

信息披露要求很高,有利于PPP项目的公开,接受社会舆论监督,防范PPP项目开展过程中的各种不规范行为。

  资料来源:《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,中债资信整理

  中债资信认为,指引的亮点主要体现在两个方面:

  第一,“通过论证的项目,各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。”将通过的PPP项目纳入预算,对地方政府形成了硬约束,有利于规范地方政府在开展PPP项目中的行为。从实践看,PPP项目推广的主要风险包括政府信用风险,即地方政府怠于履行或不履行合同约定的责任和义务,具体形式包括地方政府换届风险、法律法规环境变化风险、审批延误风险、项目唯一性风险、腐败风险等。而纳入预算管理后,对地方政府有了更强的法律约束,有利于打消社会资本的疑虑,吸引社会资本投资基础设施。

  第二,“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”一方面,严格控制将PPP项目形成的债务变相转化为政府债务,明确政府在PPP项目中的资金支出责任;另一方面,明确财政资金支出规模,可以带动更多社会资本进入,根据财政部《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告》:“2015年地方一般公共预算支出14.60万亿元,增长10.20%”,而10%的地方一般公共预算支出规模为1.46万亿元,预计这部分财政资金将会带动2万亿元以上社会资本。对于具体规模,指引中要求地方政府需在决算报告中反映,故每年地方政府决算报告公布后,各地开展PPP的规模可见分晓。另外,指引中并未明确PPP项目的支持规模是否和地方政府基金预算支出的比例挂钩。其次,指引第十五条、第二十二条指出:“股权投资支出责任中、配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入,应依法进行评估,合理确定价值”,由于土地等实物投入或无形资产投入不是以现金形式支出,并不需要在预算中进行安排。

  中债资信认为,“规范、责任、适度、公开”是本次指引所体现的主要精神。指引的出台有利于明确地方政府在PPP开展过程中的责任,尤其是规范PPP项目形成的债务责任,防止变相激增政府债务,有利于引导地方政府根据自身财力情况量力而行推动PPP项目

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  作者:中债资信霍志辉 宋伟健 郭永斌

(责任编辑:王宏贵 HF025)

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