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干货:问责地方政府违法违规举债

2017-03-19 01:30:00 和讯名家  乔欣

    本文首发于微信公众号:新理财杂志。文章内容属作者个人观点,不代表和讯网立场。投资者据此操作,风险请自担。

  今年年初,财政部致函内蒙古自治区、山东省、河南省等多地人民政府,依据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号,以下简称“国发43号文”)的有关规定,对这些地方存在的违法违规举债以及违法违规举债担保的行为,建议当地进一步核实情况,对违反相关法律和国务院文件规定的进行严肃依法处理。

  外界普遍将财政部此次的发函举动解读为,是“问责函”,表示财政部要对地方政府违法违规举债及担保的行为进行严厉问责了。

  真问责

  即便这次发函已经被视作是“史上最严”的举动,然而此时外界依然还对这次问责究竟是不是真问责存疑。根据记者多方采访所了解到的信息,此次问责无疑应该是需要各方引起高度重视的真问责。

  从客观现实分析,过去由于融资平台公司承担了政府融资职能,不仅模糊了政府与企业的边界,还导致政府承担的债务负担隐蔽化。出于防范风险的目的,我国经过债务甄别,将存量债务通过置换方式解决,新增债务通过发行地方政府债券的方式,将地方政府承担的债务负担显性化,并逐步建立了与之配套的制度体系。

  然而,在制度框架逐渐完善后,地方依然存在违法违规担保、变相举债的问题,且屡禁不止,这就埋下了风险隐患。这个问题在2016年6月底审计署发布的《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中也有体现,报告称经抽查发现有的地区仍违规或变相举债,建议要求强化问责和公开,健全审计查出问题整改长效机制,继续强化地方政府债务管理,通过问责促进消化债务存量、严控增量。

  为了落实审计整改意见,同时更加出于防范风险的初衷考虑,本着有法必依、违法必究的原则,财政部亮出了问责的“杀手锏”。

  而且从法律与制度建设层面分析,当前我们已经具备了完善的法律与制度体系能够给问责提供依据和保障。

  具体来说,可以回溯到2010年6月 《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号),针对融资平台公司举债融资规模迅速膨胀,运作不够规范;地方政府违规或变相提供担保,偿债风险日益加大;部分银行业金融机构风险意识薄弱,对融资平台公司信贷管理缺失等问题做出相关规定,并要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理,按照分类管理、区别对待的原则,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

  《通知》中特别强调了要抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务、对融资平台公司进行清理规范以及坚决制止地方政府违规担保承诺行为等方面。“在当时来说,那份文件的效果还是不错的,到了2011年的时候,地方政府债务总体余额是下降的。”一位曾参与过《通知》执行的财政部工作人员回忆说。“但是清理规范融资平台公司债务的做法主要是堵后门,当时开前门的方式主要是中央代发地方政府债券,规模大概是2500亿元。在这种情况下,地方政府不可避免的要继续去通过其他的‘歪门邪道’的方式举债,比如通过信托,或融资平台公司发行一些债券。”

  于是在2012年,财政部、发展改革委、人民银行、银监会四部委联合印发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号),规定除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。地方政府对融资平台公司注资必须合法合规,不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为,不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资,不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。文件同时对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议等行为提出禁止。

“当时463号文应该说引起了比较大的反响,财政部门也按照文件相关规定处理了一些地方政府违法违规举债行为,但是那个时候由于缺少上位法,对于不少查出的问题也就相应的缺乏处罚依据,导致了文件执行的效果没有全部达到预期效果。”上述人士说道。
  “当时463号文应该说引起了比较大的反响,财政部门也按照文件相关规定处理了一些地方政府违法违规举债行为,但是那个时候由于缺少上位法,对于不少查出的问题也就相应的缺乏处罚依据,导致了文件执行的效果没有全部达到预期效果。”上述人士说道。

  “真正的分水岭在2014年新预算法修订和之后的正式颁布以及国发43号文实施之后。”中央财经大学教授、中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成表示。

  2014年修订的新预算法规定,地方政府只能通过发行地方政府债券方式举借债务,除此之外不得以其他任何方式举借债务;除法律另有规定外,地方政府及其部门不得以任何方式为企业和个人债务提供担保。对违法违规举债或者为他人提供担保的,新预算中也有相应规定,是对负有直接责任的主管人员和其他直接负责人员给予撤职、开除处分,对构成犯罪的,则依法追求刑事责任。

  “可以说新预算法给违法违规举债行为的查处提供了明确的法律依据。”在这个法律框架下,国发43号文中又提出对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为,要追究相关责任人责任。同时还强调了,金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资,不得要求地方政府违法违规提供担保。

  可以说,此时财政部已经具备了对地方政府违法违规举债及提供担保的行为提出问责的法律依据,然而为什么并没有在第一时间发出“问责函”?

  “在法律刚开始实施的时候,确实依然存在一些其他的违法违规举债的行为,但是因为考虑到当时新的举债融资机制、发债机制还没有完全建立起来,所以财政部门的态度是比较审慎的,在所有防风险的制度框架没有完全建立起来的时候如果去问责,很有可能引发系统性风险。”上述财政部门工作人员表示。

  于是经过2015年和2016年,国务院和财政部陆续颁布了多道文件,包括《2015年地方政府一般债券预算管理办法》(财预[2015]47号)、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预[2015]225号)、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函[2016]88号)、《关于印发<财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法>的通知》(财预[2016]175号)等文件。

从国际经验来看,一个完整的地方债管理机制主要包括这样几个方面:一是规模控制,二是预算管理,三是风险预警,四是应急处置,五是监督问责,这五个机制建立起来以后,整个地方债管理机制就可以说是比较完善的。我国参考国际经验同时结合本国实际,通过推行限额管理,为债务发行设置了“天花板”。又通过把债务的收和支纳入预算管理,相当于将债务装进了规范的“笼子”里。
  从国际经验来看,一个完整的地方债管理机制主要包括这样几个方面:一是规模控制,二是预算管理,三是风险预警,四是应急处置,五是监督问责,这五个机制建立起来以后,整个地方债管理机制就可以说是比较完善的。我国参考国际经验同时结合本国实际,通过推行限额管理,为债务发行设置了“天花板”。又通过把债务的收和支纳入预算管理,相当于将债务装进了规范的“笼子”里。

  “这些文件逐渐建立了限额管理机制、预算管理机制以及风险评估和预警机制对高风险地区进行预警,再随着地方政府债券发行规模不断增大,基本上能够满足地方政府合理的融资需求。特别是2016年的国办88号文件最核心的一个目标是解决了如果地方政府发生了风险该怎么办的问题,它其实是一个末端管理机制,在这个预案出来后,地方政府债务管理基本上就建立了闭环机制。还有2016年财预175号文件赋予了各地专员办对地方债的监督权限,让他们可以发挥就地监管的优势去发现一起、查处一起。在相应的法律和各种机制都健全后,顺势就是对地方政府违法违规举债行为查处的好时机。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚说。

  这样,就有了我们日前所看到的函件。虽然新预算法中已经明确了地方政府只能通过发行地方政府债券方式举借债务,除此之外不得以其他任何方式举借债务;除法律另有规定外,地方政府及其部门不得以任何方式为企业和个人债务提供担保。然而记者从一位我国中部地区某市财政部门工作人员那里了解到地方政府违法违规举债形式多种多样,有些比较隐蔽处于“模糊地带”。通过已经流传开来的财政部发给内蒙古、山东等5省的函件内容,我们或可窥见一斑。

  “这次问责为什么能够受到大家重视呢?是因为目前的地方政府债务除了财政部点名要求有关方面查处的这些单位以外,据我们了解,这类事情还是比较普遍存在的,因此在现阶段应加强地方政府债务管理,特别是对隐性债务要进行监测。新预算法的颁布切断了地方政府投融资平台举债的途径,等于解决了显性债务蔓延的问题,但是隐性债务还在继续蔓延,这是地方政府债务管理中一个很大的隐患。特别是投融资平台,据我们通过有关数据分析,即使在财政部2015年甄别之后,投融资平台发行债券举借债务的情况还在继续,并且发行量还是比较大的,尤其是2015年国家发改委审批了好几批具体建设项目的债券,就等于救活了这些投融资平台,需要引起高度重视。”

  系列影响

  毋庸讳言,“问责函”将对地方政府的行政、投融资等行为,以及社会资本和金融机构的投资行为带来影响。

  从地方政府层面分析,“据我了解,财政部发函让地方政府很紧张,紧张就开始了纠错。一种纠错方式类似于2016年下半年贵州省的安顺等地直接宣布发出的承诺函、确认函作废并收回。我认为这种纠错方式的结果有待商榷。这种做法将会带来一种后遗症,就是对于这些本就经济相对欠发达地区而言,可能会被投资者纳入‘黑名单’,从而导致其投融资环境进一步恶化。之后的一些地方已经意识到了这个问题,于是采取了换约的纠错方式,就是把原来违法违规的合约换成合规的合约,这也是倒逼地方政府进行制度创新、金融创新。”赵全厚说。

  我国当前面临着宏观经济下行压力比较大的情况,同时政府承担着保增长的任务。在问责和发展之间该如何平衡这对看似矛盾的问题?在温来成看来,当前地方政府债券发行量还可以适当扩大。“在条件成熟的时候可以把发债主体扩大到中心城市,甚至包括全国财政收入百强县级市,有偿还能力就可以允许其发债。并且现在国务院已经颁布了地方政府债务风险应急预案,如果哪里超过了这个界限走到财政重整的危险地步,也就是中国版的地方财政破产的地步,那就要追究其责任。我们注意到2016年地方政府债券利率比较接近于国债利率,在3%左右,这个筹集资金的成本相对来说还是比较低,这样既然地方政府有需求,资本市场上有比较宽裕的资金可以供给于需求,这个事情就可以去做。而且由于财政部有着多年发行国库券的经验,对于地方政府债券发行从管理和技术上来讲没有任何问题。

同时地方政府也要转变职能,不再承担无限责任。凡是能够走市场化,企业愿意参与的项目,就不要再去拿财政的钱去解决这些问题,把财政资金节约下来用于其他的民生建设,比如发展义务教育、公共卫生、环境保护方面的支出,地方政府没有必要举借巨额债务进行基础设施建设。”温来成说。
  同时地方政府也要转变职能,不再承担无限责任。凡是能够走市场化,企业愿意参与的项目,就不要再去拿财政的钱去解决这些问题,把财政资金节约下来用于其他的民生建设,比如发展义务教育、公共卫生、环境保护方面的支出,地方政府没有必要举借巨额债务进行基础设施建设。”温来成说。

  从社会资本的角度分析,一位研究人士提醒:“对于财政部问责这件事情,地方政府整体上要保持谨慎,后续的处理过程中一定要考虑到社会资本方,保证建立长期合作机制的同时建立一个能够让社会资本合作方可以流转的市场机制,这样社会资本才能踏踏实实做项目。如果这个时候全国面临着解约风,以此方式驱逐社会资本的话,那中国就有可能出现不止一个曹德旺了。”

  从金融机构层面分析,此次问责对金融机构的投资行为将产生什么影响?来自民生证券的分析师向记者表示,在他看来是可以缓解对债务违约的担忧,提升风险偏好的。

  常态化机制

  据了解,财政部对地方政府违法违规举债和担保问责的信息来源主要是,一方面来自审计部门移交的案件,另一方面来自社会公众举报。

  “此次问责的意义是多方面的。”一位财政部门人士说:“首先是落实了十八届四中全会提出的全面推进依法治国的会议精神和要求,向外界释放了地方政府债务管理完全依法管理的信号,今后凡是与法律不一致的行为,一定要受到责任的追究。其次是防范风险,这几年我国地方政府债务管理改革是开前门、堵后门,一旦前门开大了而后门堵不住就只会让风险越来越大,所以在开前门的同时必须把后门堵上。这就是很多人问为什么一定要发地方政府债券而不是用其他的方式举债,因为地方政府发债券是公开透明,这其实也是倒逼地方政府进行信息公开,通过市场的约束来规范地方政府的举债融资行为。其他的融资方式不仅不规范不透明,而且融资成本非常高,这对地方政府而言其实是非常不利的。”

  “在我看来,我国地方政府债务管理当前仿佛是站在了一个十字路口。一条路是沿着规范的道路走,落实党的十八届三中全会精神,提升国家治理能力和治理体系的现代化水平;另一条是继续走过去的老路,大规模违法违规举债。但是从目前的情况看,局部地区风险已经产生并且有蔓延的势头,所以在一些地方和金融机构将国家法律、国务院文件当成一纸空文的时候,必须通过依法问责的手段,发现一起、查处一起,通过点对点纠偏,发挥警示作用,着力防范和化解风险,切实落实中央经济工作会议精神。从目前的效果看,短期内风险的势头已经被遏制下去了。问责带来的另一方面影响是按照我国政府债务管理的框架将地方政府债务进行了规范管理,同时捍卫了新预算法的权威。在发问责函前,我国还从来没有一例因为预算法而被处理的相关案件,相当于经济宪法的预算法在很多地方却被当做一纸空文。这部法律的核心是规范地方政府行为,否则政府政府违法违规举债担保行为会无序扩张,不仅带来当期财政金融风险,而且给国家长远发展埋下重大隐患,同时也会挤占民间投资空间,扰乱金融秩序。另外,通过问责来规范地方政府债务管理也有助于建立有比较科学合理定价的地方政府债券市场,现在债券市场的定价是存在扭曲的,有的地方融资平台公司债比地方政府债的发行利率低,地方债的发行利率比国债低。”

  “现在党中央、国务院高度重视防范政府债务风险,中央经济工作会议专门作了部署,全国人大、审计以及社会公众等在内的各方也对向地方政府违法违规举债行为问责高度关注,初步形成了全社会依法加强地方政府债务管理的共识,所以财政部采取这样的措施一是坚持“四个意识”,坚决贯彻中央精神,将防风险放在更加重要的位置,二是积极主动作为,切实履行财政法定职能作用,三是顺应落实人大、审计等方面整改要求。下一步肯定还是要下大力气去推动这个事情的,持续对少数地区违法违规举债担保行为给整个国家带来的风险保持高压态势,对党、国家、人民负责。从财政部官方网站公开发布的答记者问透露的信息看,目前也初步建立了常态化的机制。”他表示。

  在健全和规范地方政府债务管理制度体系方面,温来成看来,当前社会上对地方政府债务在认识上存在着一定的偏差。

  比如地方政府投融资平台转型的问题。“尽管从2015年就要求转型,但是从目前我们了解的情况来看,转型比较慢,这有其客观原因。因为投融资平台从上世纪80年代开始发展,大规模出现是在2008年以后,经历较长发展过程后有7000多家投融资平台,转型也不是一两年内就能够完成,需要一个过程。并且当前在宏观经济下行压力比较大的同时,政府还有保增长的任务,那么投融资平台转型力度也不可能太大,不然有些工程可能就没有了后续资金来源,有的甚至可能连资金主体都没有了,因此客观上需要有这样一个过程。

  但同时到今天为止,仍有很多人还认为地方政府投融资平台举借的债务是地方政府的债务,他们认为这些公司举借债务去做的项目都是带有公益性质,所以不应该由投融资平台自身来还,而应该算作地方政府的债务,我认为这种认识是不正确的。项目确实带有有公益性,但是从法律上来讲,2014年新修订的预算法对政府举债的方式做出明确界定,国务院43号文件要求停止融资平台为地方政府融资职能,这就切断了地方财政和投融资平台之间的这种关系。今后如果继续有这样的认识,那么投融资平台的问题永远解决不了,这将是地方政府很大的一个隐患。”温来成说。

  来源:新理财杂志纸质版(政府理财)2017年第3期

  作者:乔欣

    文章来源:微信公众号新理财杂志

(责任编辑:陶海玲 HF003)
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