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地方债问题犹在,金融分权待立

2018-01-02 14:39:31 《英大金融》 

  如果说,在这轮地方债问题暴露之前,中央对地方金融权力的调控总体上是成功的话,那么现在可能到了需要调整之时。

  文 | 傅勇

  中国地方政府债务问题目前还没有破题,甚至愈演愈烈。

  事实上,2014年10月份发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号文)已经设计了一个完善的地方政府融资举债的框架,但没有得到彻底贯彻。就在43号文发布之后,披着政府购买服务、政府和社会资本合作(PPP)、各类引导基金等外衣,地方政府变相举债、名股实债、违规担保等行为花样叠出,隐性债务快速上升。

  可见,限制地方政府债务扩张的任何政策即便本身是“正确的”,如果没有其他措施的协调推进,最终将是其行不远。

  中央与地方财政分权的历史表明,明确的制度安排可以最大限度地发挥分权的优势,同时抑制分权的弊端。而在解决地方性债务问题上,中央与地方之间,不光财政要分权,金融也要分权。

  财政行为金融化

  与财政分权一样,中国的地方政府在金融领域同样具有其他大国地方政府所不具有的权力,不仅能够干预正规金融机构加大支持力度,还以融资平台的名义直接获得信贷、债券、股权等融资,参与地方政府之间的竞争,从而对经济运行带来更深远的影响。

  有两个现象可以对地方政府金融渠道的重要性做出佐证。

  一是在国际金融危机期间,地方政府债务快速上涨,地方政府性债务也日益成为国内外关注的焦点问题。据估算,中央推出4万亿元投资计划,通过地方政府配套加码,最终规模在12万亿元左右。这一投资规模显然不是通过扩大财政支出达到的,而是通过允许地方政府更大程度地进入金融系统获得融资实现的。正是得益于这一强有力的机制,中国经济才实现了快速回升,国际相对地位空前提高。而其他大国的地方政府根本没有条件和能力从金融市场上获得融资,实现逆周期加杠杆。

  二是在2011年经济反弹趋势确立甚至出现局部过热迹象后,中央政府开始清理整顿地方政府融资平台、审计地方政府性债务、规范地方政府融资行为。如果观察中国历次经济周期,对中央政府的类似政策整顿措施不会陌生。与此同时,中国经济增速开始降温,这也说明地方政府在推动中国经济增长中所发挥的重要作用,以及让地方政府拥有金融权力所能发挥的威力。

  因而,从表面看,一直以来,中国地方政府不具备直接发债的权力,不能出现赤字,没有太多的管理地方金融的权力,但中国地方政府实际拥有的金融权力却远远超过了其他大国的地方政府。地方政府及其融资平台,一方面直接进入直接融资市场和间接融资市场,获得大量融资,另一方面,可以干预各类金融机构的运作,推动成立主要为地方经济发展服务的地方性金融机构。

  边界需要调整

  与财政分权一样,对大国来说,一定程度的金融分权是有益而且是必然的。

  从改革的起点看,金融资源主要由中央政府分配——经济体制转轨既是一个中央向市场放权的过程,也是中央向地方放权的过程。地方政府逐步获得的金融权力包括:对全国性金融机构的分支机构进行指导,成立易控制的地方性金融机构,通过平台公司等介入信贷、债券、股票和信托等金融市场获得融资,成立地方金融办,等等。

  地方政府配置金融资源的权力,都直接或间接得到中央授权或批准,地方政府的金融权力边界相对模糊,且易受到中央调控的影响。从这个角度说,仅强调地方干预或中央防止地方干预金融是不够的,因为在经济衰退时期,中央政府也会放手地方政府扩大杠杆,这是金融分权动态特征的重要体现,也能更好地解释中国的经济金融周期。

  地方政府已全面介入中国多层次的金融市场,从信贷等间接融资,到股票、债券等直接融资市场,由此可以更好地理解地方政府性债务、地方政府平台等问题。

  同时,中国的财政金融体制演变是密切相关的,财政与金融或者财政政策与货币政策之间的关系是一个老问题。从分权这个视角可以发现,地方层面的财政与金融之间也存在密切联系和相互作用,也会影响宏观经济运行,并推动着财政金融体制变化。

  中国的财政分权体制经历了逐年讨价还价到分税制改革的过程,中央—地方之间的财权、事权得以相对稳定,极大地减少了中央与地方的谈判成本,为20世纪90年代中后期以来的宏观经济稳定奠定了基础。同时,在财政体制相对稳定之后,当面对经济下行压力时,中央政府调控地方政府财政行为的空间有限,从而更多地依赖金融分权来稳定经济增长。这样做虽然能够在危机时期发挥立竿见影的作用,但也会随之导致财政金融风险。

  无论财政分权还是金融分权,对大国来说,其利总体必然大于弊。问题在于如何分权,这绝不是无关紧要的。

  一方面,理论上应该存在一个最优金融分权安排。现代财政分权理论一直围绕如何界定中央—地方之间提供公共物品的边界,也就是围绕最优分权展开的。金融领域也应该存在类似的最优分权。

  另一方面,这个最优金融分权应该是动态的,而非静态的。对比来看,财政体制就先后经历了高度集中、“财政承包制”、分成制、直到分税制的改革,其中,增值税、印花税、企业所得税、个人所得税等具体税种的分成比例也多次调整,使得分权安排在不同时期更接近最优分权状态。随着约束条件的改变,金融分权的最优边界也应该随之调整。

  如果说,在这轮地方债问题暴露之前,中央对地方金融权力的调控总体上是成功的话,那么现在可能到了需要调整之时。一是地方政府性债务问题凸显,地方政府融资行为部分失控,需要更加系统性地规范,二是地方层面的各种金融创新乱象层出、风险频发,同时地方政府没有做好金融管理的积极性、人才和资源。

  双层管理体制

  相比财政分权,我们对金融分权的认识和实践较晚。也就在最近几年,有关明确赋予地方金融管理和风险处置责任的共识才得以形成。

  党的十八届三中全会提出,深化金融体制改革,完善监管协调机制,界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。这是中央首次以文件的形式,明确要求界定中央和地方在金融监管与风险处置领域的职责。2014年,国务院印发《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》,进一步明确中央和地方分级监管体系,明确金融监管职责和风险处置责任。

  尽管如此,真正意义上的中央与地方的双层管理体制尚未建立。总体看,金融领域还没有完成类似1993年分税制改革那样的清晰权力界定。并且,随着环境的变化,如何动态调整中央和地方的金融权力边界还值得认真研究。

  应当规范中央—地方的金融管理职能,扭转此前把向地方政府放权作为逆周期调控手段的倾向。1994年以后,在财税体制相对稳定的情况下,金融体制变动对宏观经济波动的影响明显增强。迄今为止,中央和地方在金融管理上的权限依然存在许多模糊地带,这虽然为中央逆周期调控提供了便利,但也容易造成超调并放大经济波动。因此,在金融监管体制改革中,需要统筹考虑这一问题,明确地方参与金融市场和金融管理的权限,逐步建立中央—地方双层金融监管体系。我们相信,随着金融分权体制相对固化,市场在金融资源配置中发挥决定性作用,从而降低宏观经济波动,同时亦能防范非法集资、伪金融创新等金融风险。

  同时,货币政策调控应更多转向以市场为基础的价格型调控体制。在多层次金融市场和金融创新加快发展背景下,地方政府介入金融市场的方式日益多元化、隐蔽化,传统的数量型调控已难以有效抑制地方政府投资冲动。利率等价格型工具具有全国统一性,并作用于整个金融市场,能够更好地影响地方政府的投资行为。

  此外,还应加大财政政策稳定经济的职能,减少对金融调控的过度依赖。近年来,中国财政体制在透明化、规范化方面取得了很大进展,但其自动稳定器和逆周期调控作用发挥得还不够。在规范地方政府不当融资行为的同时,应当给予地方因地制宜、差异化和逆周期决策的更大空间,释放财政分权体制所蕴含的灵活性,将地方政府竞争更多地引向改善地区生态、提高公共服务等领域。在中央财政层面上,资产负债表总体比较健康,可有更大作用,实现跨周期的预期相对平衡。特别是在经济下行周期,货币政策放松力度已经较大,同时出现边际效果递减、副作用增加的情况下,无论是适度扩大总需求,还是结构性改革,都需要以财政政策为主。

  (作者系金融学博士后、复旦大学中国经济研究中心兼职研究员)

(责任编辑:季丽亚 HN003)
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