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新西兰“永久森林债券”的创新及特点

2018-01-29 14:30:40 《债券》杂志 

  戴维•霍尔 山姆•林德赛 山姆•裘德 著

  方晓 译

  长期以来,为治理水土流失和森林资源劣化,新西兰政府一直在努力提高国家的永久森林面积,重点优先的是那些高度易受侵蚀的陆地和水路周边区域。然而,长期以来的主要障碍是土地使用补偿和栽植林木的直接开支,这些长期成本似乎超过了经济收益。因此,找到一个能够协调这些长期成本和收益的金融工具尤为必要,而永久森林债券(Permanent Forest Bonds)的设计方案为这项工作提供了一个很好的思路。

  永久森林债券的参与方

  作为环境影响债券(Environmental Impact Bonds,EIB)的一个新类别,新西兰的永久森林债券是三个利益相关者——投资者、承包商和政府之间的一种利益调和方案,为此,还需要两个第三方介入协调这一合同安排:一个中间人和一个评估人(见图1)。

  图1 永久森林债券的利益相关者

新西兰“永久森林债券”的创新及特点

  (编者注:请将图中英文换成相应中文,将中文版本提供给美编)

  具体而言,第一类利益相关者是希望投资于积极环境成果的投资者,包括银行和养老基金等机构投资者,也包括小规模的散户投资者。

  第二类参与人是承包商——具体到永久森林债券,指的是森林种植者,他们没有前期资金来种植永久林地。

  第三类参与人是旨在促成环境成果的出资者,主要是政府(政府也可与永久森林成果的其他受益人开展合作)。政府的最终利益是避免未来环境退化,以及实现国际减排目标。尽管从长远来看,促成环境改善对政府来说在经济上是合理的,但短期内政府需要实现成本效益,这便是永久森林债券出台的逻辑。它可以通过让私营部门参与进来,减少由国家出面的直接干预,从而更加经济有效地提供森林种植服务。

  这些利益相关者之间由中介者和评估者予以协调。在通常情况下,中介机构负责判断环境成果的可行性、设定交易结构、确定承包商,并与投资者和环境成果出资者合作进行资本的筹集和分配。评估者则负责监督和评估承包商是否能够成功达到相关的绩效目标。如果达到这些目标,则根据绩效付酬合同对投资者进行付款。根据评定的环境影响绩效,投资者有可能获得本金和利息,也有可能只获得本金,甚至还可能亏损本金。当树木枯损率较低时,债券年限可以设定为5~8年。另外,在项目的关键时期也可以设置中期支付点。

  债券设定的关键要件

  首先,环境影响目标的选择。这是一个最关键的任务,因为目标的选择会影响到绩效付酬合同的触发。这些目标必须足够明确,以防止各参与方之间出现争端,也应足够开放,以鼓励创新手段和成本效益的实现。目标设置的合理性需要有证据予以支持,否则投资者会对购买债券缺乏信心。以下是一些合理的目标:五年或十年后维持每公顷原生树株数量或碳汇量;减少林地周边径流中磷、硝酸盐等物质的浓度;减少周边径流的沉积水平。显然,简单易行的目标能够减少评估成本,降低参与方之间的争议风险。

  其次,选择合适的评估者。为了确保参与方之间的信任,第三方评估人员应能够公正地确定衡量标准并仲裁争议。但是,正如布鲁金斯学会的一份报告所指出的,各种环境影响债券在确定评估者角色及其结构上存在着很大差异。环境成果出资者也在评估中起到一定作用的情形并不罕见。对永久森林债券而言,由于债券评估工作很可能挂靠于中央或地方当局现有的环境监测计划,因此由官方兼任评估者的角色也未必不可能。最近新西兰环境部和初级产业部正在制定的“国家林业环境标准”(NES-PF)将确定一系列可以用于衡量永久森林种植影响的指标,将有利于第三方评估者更好地确保公正性和透明度。

  再次,寻求更多环境成果出资人。还有其他的利益相关者可以与政府一起捆绑设定永久森林债券。当然,更多的成果出资者虽然增大了融资机会,但也增加了债券的复杂性和相关风险,需要取得适当的平衡。这些出资人包括:(1)区域政府和市议会,它们原本就大量涉足环境问题:参与当地环境监测;直接拥有环境资产;投资环境整治项目。因此,地方当局可以成为永久森林债券的出资方,因为该项目能增加绿色资产价值并减少整治费用。(2)水力发电公司,泥沙沉淀是它们面临的大问题,会造成涡轮损坏,水道附近的永久森林债券项目可以降低河岸侵蚀对其基础设施的破坏成本。(3)私人公司,比如渔业公司和旅游公司,河道沉积对其影响也很大。(4)土地所有人和农业企业,密集农业造成的环境破坏可以由永久森林债券项目予以缓解,也就是说,债券对这些污染者构成了实质的补贴,减少了它们的环境补救费用,它们有义务参与进来。(5)保险公司,基础设施和财产面临气候风险,参与永久森林债券能提高本地对这些风险的抵御能力。

  最后,所有权问题。永久森林债券在知识产权和碳信用方面引入了额外的所有权问题。如何在债券利益相关者之间进行这些所有权的划分对利益分配至关重要,也从根本上影响到债券对潜在参与者的吸引力。

  (1)森林所有权:土地所有权和森林所有权分属不同主体的情况并不罕见,此时森林经营者将租赁土地用于栽植林木。一个基本的权衡是,债券的设计是否应该将森林所有权与土地所有权统一起来,还是应该由主要的环境成果出资者——政府代表民众利益获得森林所有权。另外,鉴于这里提到的公共利益是永久性森林对新西兰的碳和环境的效益,还可以设置限制性所有权。例如,即使森林的所有权可以授予土地所有者,也需对其伐木行为进行明确限制。

  (2)知识产权:永久森林债券是一种信息丰富的金融创新战略,能有效鼓励投资者和承包商发现培植森林的成本效益。作为一种具有知识产权性质的设计方案,它将为承包商获得未来的债券融资提供竞争优势。如何维护创新领先价值和推广有益于扩展森林的良好做法,需要一个权衡。

  (3)碳信用产权:永久性森林的一个重要潜在收入来源是在自愿性碳市场或正规的碳排放市场上出售碳信用额度。在2016年签署的应对全球气候变化协定——《巴黎协定》的背景下,利益相关者对碳信用享有各种利益。政府希望获得碳信用额度以达到其国际排放目标。私人投资者也愿意获得碳信用以冲抵其内部排放,以达到公司的可持续发展目标。土地所有者也有意获得碳信用作为其土地的收入来源。碳信用的分配可以通过各种不同方式进行。例如:政府完全获得永久森林债券下的前十年的碳排放信用额度。此后,土地所有者在接受国家的相关森林倡议后获得所有后续的碳信用。又比如:投资者获得前十年的碳信用,形式可以是债券到期日支付的利息,这种分配结构将激励最大的碳储量生产。十年后,碳信用完全由官方或土地所有者获得,或者由官方与土地所有者平分。

  永久森林债券的优势分析

  总体来说,永久森林债券是一个非常可行的方案,其环境影响债券的结构对于调和林木栽植项目的长期成本和利益具有很好的适用性。这种融资和管理结构的优势还在于:

  1.风险从公共部门转移到私人投资者。以绩效付酬合同为基础发行债券,政府将不同程度的金融风险重新分配给私人投资者。具体而言,政府基于结果进行支付,而不是对服务进行支付,因此,没有达成结果的风险落在私人投资者身上。相比之下,在传统的基于产出的合同中,服务提供商无法实现成果的风险则由公共资金承担。

  2.审计和监督内置于资金结构中。永久森林债券的绩效付酬合同确保了监督和评估已经融入到服务交付中。这种监督不仅是作为合同协议的一部分预先安排的,并且在开始提供服务后,项目将受到持续监控。这是因为结果度量和支付值的密切联系带来了强烈的监督激励。相比之下,传统的社会影响债券的监测和评估方案往往是由外部机构施加的,多为事后开展,并需要独立的预算。

  3.能通过测量发掘因果关系。环境影响债券天然具有信息丰富的特征,因为确定、衡量和实现影响目标的过程将产生特殊的数据。在永久森林债券下,对常规和创新种植方法的监测将会产生大量有益信息,例如哪些树木适合在哪里种植,哪种种植方法更为有效,哪些成本可以削减等,这些信息对于保护部门的种植项目非常有益。当然,另一方面,也意味着永久森林债券需要进行大量前期信息整理,从而为投资者、服务提供商和债券发行人提供决策和风险评估依据。

  4.强调长期结果。环境影响债券的设计目的是在长期实现有效性,而不仅仅是满足于短期效应,期限相对较长。一般来说,70%的气候协调债券的期限为10年或更长。虽然这种流动性的欠缺对于一些投资者来说没有吸引力,但对于森林培植等社会目标来说显然具有价值。树苗通常需要几年的时间才能成材,此间除草和病虫害防治都不能停止。其利益也自然丰厚,债券持续时间越长,获得额外收入以补贴其资本回报的可能性就越多样化,例如碳信用和选择性的木材采集等。

  5.能避免一部分未来的防治成本,增强财政储蓄的长期潜力。许多环境问题(如气候变化)的一个特征就是成本的累积性和时间的延迟性。处理环境问题的一个难点在于成本是外部性的,且这种外部性并没有被造成环境危害的经济决策者纳入考虑,因此这些成本就落在了其他地方,比如自然资产的贬值,或表现为自然资源的其他使用者的收入损失,或体现为对未来人民的损害。以结果为导向的环境影响债券显然非常适合此类预防性活动。

  6.促进创新,能提供更具成本效益的服务。绩效付酬合同只规定结果,而不管服务提供商如何实现这些结果,这显然能鼓励自由创新,找到新的有效方式来提供服务。同时,在永久森林债券下,债券创新失败由私人投资者承担,政府部门可以避免公众的指责,也因此乐于看到私人部门的创新。

  7.能更好地利用私人投资者和中介机构的专业知识和声誉。传统的政府合同与包括永久森林债券在内的环境影响债券的一个显著区别是:服务提供者与私人部门投资者、精算师和其他中介机构的关系。在永久森林债券下,这些关系不仅能获得更多资本投资机会,而且也能更好地利用财务和组织管理、商业智慧、沟通和营销、商誉等专业知识。如果政府与目标群体之间的关系比较敏感,这种债券关系则能缓和政府直接干预的紧张感。

  8.更好地利用慈善动机。永久森林债券的风险分担机制、回报延迟以及流动性缺乏不会对所有投资者都有吸引力。然而,其对环境成果的明确关注以及“绿色债券”和“气候调和债券”的声誉价值对于那些希望对社会负责的个人投资者具有极大的吸引力,这些吸引力可能超过他们对风险回报和二级流动性等因素的考虑。并且,这类慈善投资者甚至可以获得适度的投资回报,而不是简单地提供没有预期收益的捐赠。同时,对于那些大规模的机构投资者,如养老基金,随着森林债券市场的发展和深化,设计具有不同风险/回报的分层结构也能使这类债券对它们具有吸引力。

  9.具有很好的灵活性。环境影响债券的一个重要优点是可以定制目标以满足特定利益相关方的期望。永久森林债券可以适应不同地域和地理环境,各自的目标设置不尽相同。例如,新西兰南部地区的碳封存能力比北部地区差,因此目标设置需要依托地理特征,这在森林债券的体系下很容易实现。

  永久森林债券的新风险维度

  虽然具有众多优势,但森林债券之类的环境影响债券由于其设计的复杂性也带来了新的风险维度。

  1.衡量结果可能会有争议。由于环境问题的复杂性,往往很难将混淆变量及其对结果的因果效应分离出来。例如,测量径流沉积物水平可能会受到与被监测项目无关的无法预测的其他因素的影响。

  2.设计成本很高。由于设计的复杂性,环境影响债券的前期投入成本很高。至少在短期内,这类债券所带来的收益主要是社会性方面,而不是财政方面。

  3.推动成本效益可能会带来激励劣质服务。以结果为导向的合同可能会激励承包商以欺骗或其他方式操纵结果的实现。它们可能会最低限度地实现目标,而不是提供实质性的有益影响,这是永久森林债券所不能排除的风险。

  译者单位:中央结算公司

(责任编辑:刘伟 HF113)
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