提高资金使用效率， 更好地发挥抗疫国债的作用

中国社会科学院财经战略研究院副院长、研究员 杨志勇

1万亿元抗疫特别国债的发行和使用一直备受关注。特别国债的发行曾引发有关财政赤字货币化的大讨论。再后来，特别国债明确通过市场化的方式发行，所谓的财政赤字货币化问题便不复存在。但是，如何降低特别国债发行成本以及减少相关的挤出效应问题，还是必须引起高度关注。

1万亿特别国债如果在一个半月左右的时间内发行完毕，市场资金将较为紧张，利率上升压力较大。有两个方面值得注意：一是市场资金的挤占；二是利率的上升。利率上升可能导致市场投资机会的减少。试想，如果央行降准释放流动性，并规定商业银行只能用此资金购买特别国债，那么利率上升问题就会迎刃而解。商业银行持有的特别国债可以再在二级市场上进行交易。这样的处理办法可能会更好。当然，降准会释放出货币。货币本来就是要发行的，现在只是将货币发行的部分渠道转换，货币发行量还是不变，那么这种方式的国债发行，可以更好地实现多个政策目标，且不损害币值的稳定。

这1万亿特别国债筹集的资金，早已明确通过特殊转移支付机制给地方使用。由于这是抗疫特别国债，所以整体用途上肯定与抗疫有关。更受关注的是这些资金如何给地方，以及地方怎么用。现在已经明确通过政府性基金转移支付的方式给地方。根据报道，其中的7000亿资金转给地方将主要用于基建项目，投向公共卫生和重大疫情防控救治体系建设、应急物资保障体系建设、城镇老旧小区改造、污水垃圾处理、供水供电供气等领域。这7000亿资金通过政府性基金转移支付下达至县市，由地方财政偿还。剩下的3000亿用于抗疫相关支出，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减免企业房租、创业担保贷款贴息、落实援企稳岗政策以及保困难群众基本生活等。这3000亿资金通过特殊转移支付机制下达至县市，到账后调入一般公共预算，由中央财政偿还。1万亿元抗疫特别国债利息由中央财政全额负担。

抗疫特别国债中的7000亿资金在转移支付给地方后，仍然在政府性基金预算中体现。这样的资金项目就类似于地方专项债。按照专项债的规范要求，项目的收益应该能够覆盖成本。特别国债转给地方的资金，与地方专项债的不一样之处是，资金利息由中央承担，这在一定程度上减轻了地方偿债的压力。但是，考虑到转移给地方用于基建项目的资金投向，该资金能够产生多少收益，其中的风险就不能不多加考虑。

公共卫生和重大疫情防控救治体系建设都是公益性项目。应急物资保障体系建设、城镇老旧小区改造、污水垃圾处理、供水供电供气等领域总体上看也大多属于公益性项目。显然，要靠这些项目带来收益，即使是要偿还债务本金，也有相当的难度。因此，从地方财政风险防范的目标出发，应未雨绸缪，开拓未来可能的偿债资金渠道。这类项目性质上属于公益性项目，通过一般公共预算融资更加合理。当然，政府性基金收入也可以统筹使用，这可以减轻一般公共预算的支出压力。国有资本经营预算收益的一部分也可以统筹起来，用于此类国债的偿还。

用于抗疫相关支出的3000亿元国债，主要服务于“六保”中三个方面，即保就业、保基本民生、保市场主体。这都是当下做好“六保”工作不可或缺的内容。对于地方来说，由于这笔转移支付转入一般公共预算，因而其使用也将与地方一般公共预算收入一样。偿债主体是中央财政，地方无需考虑债务偿还问题。

无论是7000亿，还是3000亿，当下最重要的是资金使用效率。如果资金使用不到位将会产生一定风险。由于这次资金使用的具体决策在市县，因此，应尽可能通过基层政府信息公开和精细化管理，来提高资金使用的效率，让资金尽快到位，更好地发挥抗疫国债的作用。

(作者：杨志勇 ）