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让专项债真实有效、让PPP协调发展 ——一位地方政府人士对PPP和专项债问题的思考

2020-10-12 13:43:29 经济观察网 

经济观察网 记者 杜涛 2020年地方政府专项债额度大增,达到了3.75万亿。专项债在“六稳”、“六保”以及抗击疫情稳增长中发挥了重要的作用。

沈进(化名),中国南方某市从事PPP和专项债的人士,在过去的一年中一直在思考中国的专项债和PPP(政府与社会资本合作)在基层操作中的遇到的一些问题。10月10日,沈进在接受经济观察网采访时表示,由于时间短、任务重,PPP与专项债在实际操作中都面临一些问题,涉及主管部门在内的各方面参与机构。

他认为,PPP模式强调融资、投资、建设、运营、维护等一体,促使社会资本方站在整个全寿命周期的角度降低投资和运营维护成本,提高资金使用效率,并保证预期效果。在当前国家严控地方政府债务的背景下,PPP是各地解决发展投入问题的关键。

“PPP一定要加快协调发展,专项债的项目要更加真实和提高资金效率。”10月11日,沈进在接受经济观察网采访时告诉记者,在PPP项目建设期中存在如主管部门职能转变、投资变化以及部门协调等问题。

专项债亦是如此。沈进举例称:“省级政府代发的行政约束:政府专项债严格限定发行主体,省级政府才有发债权限,市县政府需要由省级政府代为发行。还有专项债券信用评级与一般债券混同,近年来发行的地方政府债券,评级结果都是最高信用等级均为AAA级,信用评级同质化严重。还有就是效率问题,专项债额度下达到省后,资金也没办法一下子用到具体项目中去,但还本付息已经开始,这就造成资金的沉淀和浪费,没达到财政资金提质增效的目的。”

沈进表示,PPP主管部门职能转变难,主要是长期以来,行业主管部门在项目立项和管理等方面,已经固化了运作思路和思维习惯,往往照搬财政部出台的PPP操作指南等部门规章,难以促使相关部门改变工作方式,导致运用制度规范项目实施的难度和阻力较大,行业主管部门作为项目实施机构的积极性不高。由于PPP项目运作涵盖多个领域,专业性强,操作流程繁复。从实际运作情况看,县(市、区)普遍缺乏具备相关知识储备和实际操作经验的领导干部和具体操作人员,导致项目储备不足,项目策划不够,导致县(市、区)推进PPP项目积极性不高。

估算审批缺乏指导导致投资变化加大。国家层面上,国家发改委、财政部等部委近期就PPP项目进行规范,对于PPP项目需同时满足两部委的要求,造成已实施的项目面临整改,金融机构已将列入财政部PPP项目管理库、发改委PPP项目库作为放款条件。最近某省出台的文件中要求可以将用地占补平衡费用、安置区费用、失地农民保险费用纳入投资,而已实施的项目却没有相应配套补充文件,导致已实施的项目总投资进一步推高,加之在项目审批并没有这部分资金,社会资本招标时候没有这部分内容,按照财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见(财金〔2019〕10号)的“政府承担政策、法律等风险”的要求,如不解决,后续将影响项目开展和营商环境。

部门协调程度也亟待加强。沈进认为其中存在的问题一是用地报批手续缓慢,如高速公路虽已开工,但高速公路项目占用土地较大,用地报批手续较慢,需上报自然资源部审批,一定程度上影响项目开工建设;二是部门协调存在分歧。国家发改委、财政部等部门对PPP的理解和认定存在一定分歧,对PPP的工作思路和推进看法不一,在PPP工作中存在定位分工不明确问题。

沈进表示:“财政部基于缓解财政收支压力和降低政府债务风险的角度、国家发改委基于促进地方投资和经济增长的角度,分别提出了PPP的发展模式。在国家层面,虽然已明确财政、发改两个系统分别统筹PPP公共服务领域和传统基础设施领域,但未就公共服务与基础设施进行明确的界定,而现实中很多基础设施就是提供公共服务,实际操作中也分不出来PPP项目是属于基础设施领域,还是公共服务设施领域,如提供教育和医疗的教学楼和医院大楼,有的基础设施可以通过使用者收费,但很多基础设施也不能与使用者收费挂钩;像产业新城、海绵城市、智慧城市类项目,本来就是一个整体,没法区分,区分了也就没法集成提高效率;比如交通运输行业,财政部和发改委都将纳入PPP模式范畴。”

针对PPP存在的诸多问题,沈进提出了建议。他认为,要重视PPP的作用。PPP模式强调融资、投资、建设、运营、维护等一体,促使社会资本方站在整个全寿命周期的角度降低投资和运营维护成本,提高资金使用效率,并保证预期效果。在当前国家严控地方政府债务的背景下,PPP是各地解决发展投入问题的关键,通过PPP模式,一批多年想建但受自身财力限制、债务控制而未建的“强功能补短板”项目得以实施建设。

其次要明确部门职责,加快项目审批。沈进表示,推广运用PPP项目没有参与各方广泛共识和相关部门齐抓共管、整体联动,光靠发改委、财政等少数部门强推,效果就会打折扣。应探索建立一套政府组织领导、实施机构牵头主导、发改、财政部门监督指导、相关部门主动参与、社会资本积极响应的工作机制。同时,在一定范围简化项目审批流程,在职权允许范围内开辟PPP项目立项前期工作“绿色通道”,简化程序和环节,建立项目实施方案联评联审机制,对项目进行相关适应性审核,确保项目材料符合相关规定,加快项目的审核,不断提升项目实施效率。建议项目实施机构尽早着手新建项目的前期工作研究,为项目进入实施阶段做好谋划工作。

此外还要积极对接各方资源,进一步拓宽PPP融资渠道。沈进建议对接相关金融机构,及时掌握相关金融政策和融资需求,搭建融资桥梁,助推PPP项目早日落地。在融资渠道方面,建议有序探索PPP和地方专项债两大投资工具融合,加大结构化融资,鼓励PPP项目公司进行结构化融资,发行项目收益票据和资产支持票据等;加大债权与股权融资,鼓励PPP项目公司通过发行企业债券、项目收益债券、非金融企业债务等方式进行债权融资以及通过公开市场发售、私募发售等渠道进行股权融资;加大抵押贷款融资,鼓励PPP项目公司以股权进行担保贷款、以预期收益质押贷款,同时在经营期间将相关土地使用权转让给项目公司,项目公司以土地使用权抵押贷款,但要严格限制土地使用权的抵押权限,仅能用于PPP项目融资抵押。

最后,要鼓励社会资本提前介入,完善风险分担机制,明确项目工作重点。在合法合规、公开透明的基础上,鼓励社会资本提前介入,全程参与项目可行性研究、实施方案设计等前期核心工作,经过充分论证,找准政府方和社会资本方利益平衡点,合理界定双方的责权利关系,提高双方的交流效率和合作成功率。在风险分担机制方面,明确政府和企业各自承担和共同承担的风险,合理分配责任义务。属于经营活动自身产生的商业风险,包括财务、运营等风险由企业承担,而超出投资者控制范围的风险,如法律、利率、政策变动等风险,则应由政府独立承担,或由公私双方通过平等协商共同分担。引进保险机构、担保公司等第三方机构进行风险转移,承担自然灾害、战争等不可抗力风险,降低政府和企业承担的风险。

对于专项债,沈进也提出了实际操作中曾遇到的问题。比如资金平衡方案的失真,效率问题等。“一是现有项目普遍难以达到收益自求平衡。2014年新预算法和43号文出台后,地方政府举债机制发生了根本变化,由一般债和专项债组成的政府债券是唯一可行的“正门”,成为地方政府融资的主要渠道。专项债数据主要来源项目资金平衡方案。”

以收费公路专项债为例,沈进表示,一条西部扶贫高速公路,短短33公里高速公路,在专项债平衡方案编制过程中,运营期20年通行费收入就能达到95亿元,但如果真有这么效益好,直接就可以进行招商,根本就无需政府举债实施。究其根本原因,就是编制的资金平衡方案数据失真。

在地方专项债发行过程中,如园区项目政府专项债,主要建设内容是标准厂房、道路基础设施,收费项目较少,为了达到收益平衡,只能提高标准厂房的租金,将资金平衡方案完全覆盖,实际上园区产业招商在三线地区很困难,为了吸引制造厂商,一般都会在前几年免费租金,后续还款压力极其巨大。比如,某地区的高速公路,为了达到覆盖倍数,可研报告只能提高通行费收入和流量,在后续还款有较大风险。

二是专项债资金撬动固定资产投资有限,且容易造成造成烂尾风险。资金使用地方专项债项目,就是政府投资项目,根据《政府投资条例》,需要使用预算内资金,无法通过银行贷款等方式进行解决。根据相关规定,项目资本金不能为债务性资金,虽然允许专项债能作为资本金,但使用范围、论证过程都有严格规定。由于专项债额度有限,一般使用完专项债资金,财政的预算资金无法持续跟进,有烂尾工程的风险。特别是跨年度项目,如果第二年第三年专项债额度不足,将造成工程停滞。如收费公路专项债,根据《收费公路管理条例》,政府还贷公路收费期限为20年,可是发行收费公路专项债的年限有30年,出现了断层。

三是专项债使用效率不高。申报专项债需完成项目可研、初步设计和施工图设计等工作。项目前期工作包含了环评、水土保持、用地预审等专题报告,往往专项债下达了就要求使用,如高速公路受征地拆迁影响较大,往往无法按时完成资金使用。一些地方的收费公路专项债往往需要平台公司做担保,甚至一些专项债在省层面是专项债,到了地方怕还不起,变成一般债,导致地方无法承受。

(责任编辑:王治强 HF013)
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