21解读｜国务院：加快今年专项债剩余额度发行，合理提出明年专项债额度

21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道

据央视新闻报道，国务院11月24日召开常务会议。

会议指出，近几年地方债务管理取得积极成效，隐性债务减少，政府总体杠杆率稳中有降。今年以来，各地按照全国人大批准的新增额度，合理发行运用地方政府专项债券，支持了重点项目和重大民生工程建设。

会议要求，面对新的经济下行压力，要加强跨周期调节，在继续做好地方政府债务管理、防范化解风险的同时，统筹做好今明两年专项债管理政策衔接，更好发挥专项债资金带动作用，扩大有效投资。其重要措施包括加快今年专项债剩余额度发行、合理提出明年专项债额度等。

加快今年剩余额度发行

今年预算报告提出，适度减少新增地方政府专项债券规模。新增专项债券安排3.65万亿元，比上年减少1000亿元。预算报告解释称，主要是已发行的专项债券规模较大，政策效应在今年仍会持续释放，适当减少新增专项债券规模也有利于防范地方政府法定债务风险。

叠加去年结转的1496亿中小银行专项债，今年可用于发行的额度为3.8万亿。从实际发行情况看，截至11月21日，今年新增专项债发行规模为3.08万亿，意味着还有剩余约8000亿额度待发行。此次会议提出，加快今年专项债剩余额度发行，做好支出管理，力争在明年初形成更多实物工作量。

此次会议还提出，按照“资金跟着项目走”要求，省级政府要统筹加强符合经济社会发展需要项目的前期工作和储备，推进成熟项目开工。

21世纪经济报道记者从多位地方财政人士处获悉，近期地方正在紧锣密鼓上报2022年专项债项目，将相关材料报送国家发改委、财政部。为提高项目质量，此次申报2022年新增专项债券需求时，须在系统中一同上传立项批复文件、项目实施方案、事前绩效评估等材料。

根据监管部门要求，2022年专项债主要投向交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域，聚焦政府主导、早晚都要干、有一定收益的基础设施和公共服务项目。

此次国常会还提出，专项债资金使用要注重实效，加强对投向的审核监管。从近年审计报告看，专项债使用问题主要集中在资金闲置以及投向不合规等方面，投向方面甚至出现了发放工资、差旅费及购买理财等问题。这导致专项债稳投资的效果大打折扣。

为规范专项债管理，财政部今年已陆续印发专项债穿透管理办法、专项债项目资金绩效管理办法等文件，加强对专项债的监管。中共中央办公厅印发的《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》也要求，地方人大要加强专项债务项目的科学性审查。

另据记者了解，2022年专项债投向设置新版“负面清单”，涵盖楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产项目三大类，各类又细分为多个小类。比如房地产项目类细化为一般房地产开发、用于租赁住房建设以外的土地储备、主题公园等商业设施等。

此外，除需遵循前述规定外，高风险地区还增加了特定的禁投领域，比如交通基础设施领域禁投轨道交通基础设施。

“高风险地区是指债务率为红色等级的省本级、市本级和县区。”江浙地区一地市财政局负责人表示。

监管部门从2019年起建立了地方政府债务风险等级评定制度，对各地隐性债务和法定限额内政府债务的风险情况进行评估，将债务风险分为红（债务率>=300%）、橙（200=合理提出明年专项债额度和分配方案

专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿，去年发行规模达到3.6万亿，今年则可能创出新高。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用。

前述江浙地区地市财政局负责人表示，目前地方财政需应对三大压力：减税降费使得地方面临收入增长压力、人口老龄化使得地方面临支出压力、政府投资高增长和存量债务还本付息使得财政面临收支平衡压力，而专项债则成为破局之道。

但近年来专项债的大规模发行，使得地方政府债务余额快速增长，地方政府债务率已落入警戒区间。如根据2021年预算报告预计的相关财力数据计算，2021年综合才为29.7万亿，而当前地方政府债务余额约30万亿，对应的地方政府债务率已达100%，触及预警线。

此次会议还提出，合理提出明年专项债额度和分配方案，加强重点领域建设，不撒胡椒面，研究依法依规按程序提前下达部分额度。

在地方债务率触及警戒线后，专项债再度大规模增长将增加法定政府债务风险。但另一方面，在新的下行压力下，亟需专项债稳增长，其额度不能收缩太多。因此，明年专项债额度预计将保持平稳，最终额度规模将在明年“两会”上公布。

财政部近期表示，下一步，财政部将指导地方加快债券资金发行使用进度，在今年底明年初形成实物工作量，发挥债券资金对地方经济社会发展的积极作用。同时，结合宏观经济运行情况，研究做好2022年地方政府新增债务限额提前下达工作。

中泰证券首席固收分析师周岳表示，“提前批”的提法并不意外，但“提前批”如何安排存在较大不确定性。一是提前批下达时间可能较晚。截至11月21日，今年还有超过7000亿元新增专项债限额未发行。由于专项债资金下达使用存在时滞，因此在明年3月份“两会”前不会出现“无债可用”的情况，2022年提前批额度下达时间可能较晚。

二是提前批发行节奏可能并不快。一方面，在确定提前批额度时，需要考虑再融资债券发行节奏，统筹发行计划安排，避免造成较大的供给冲击；另一方面，今年新增专项债发行速度持续低于预期，可能跟前期审批较严导致项目储备不足、部分专项债项目资金用途调整等因素有关，提前批发行节奏可能也会受影响。

额度分配方面，《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》明确：新增限额分配应当体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。

在此次国常会“加强重点领域建设、不撒胡椒面”的要求下，专项债额度分配除了考虑财政、债务因素外，可能向重点领域和重点项目倾斜。

（作者：杨志锦 编辑：包芳鸣）