地方财政自救：城投公司新起炉灶

经济观察网 记者 杜涛 “新平台从想法到最终成立花了大约半年的时间，成立新平台主要是为了融资。之前的平台一些被列入隐性债务平台目录导致融资受限，叠加今年财政压力过大，所以就整合了其他平台资产，成立了新的平台。”9月20日，高恒（化名）告诉记者。高恒是某地财政系统人士，这段时间一直在忙于该平台的成立工作。

高恒最近还在研究新平台的发展和融资路径。他认为：“成立新平台首要任务是融资，防止出现风险；其次是维持财政的可持续性；再次是为了转型发展。”

一位一直从事地方政府平台融资的业内人士告诉记者，现在成立新的平台，整合原平台资产的例子出现较多，做法就是把一些高效的，具有流动性收益或者经营性收益的资产将其从原来负债比较高的平台中剥离出来，并以新方式整合到新的平台中。通过这种方式做大新平台的资产规模，提升信用评级，以便更容易地融资。

该人士进一步解释称，平台资产包括两类：一类是市政道路、桥梁管网、广场、绿化带、公益性资产等，这种资产的转移只需要评估公司做个评估，国资委一纸公文即可划拨入平台公司；另一类是土地的收益权。就是用（新）平台将土地拍下，然后合作开发，或者帮政府做土地整合，整理开发。

“当然，原来平台的负债还在，新平台接过去不会变成逃废债，不然金融机构也不会答应。”高恒称。

新的平台

高恒所在地新成立的平台规模资产比较大，达到数百亿元的规模，所涉及行业几乎涵盖了一个人的生老病死。该平台的资产主要是整合原来已经存在的债务率比较高的，或者纳入隐形债务名单的平台的资产——这些平台已经不好融资——再划入一些政府持有的其他资产。

业务板块包括6部分：资产资源以及建设、教育文旅、生态、公共事业、金融、贸易等。

教育板块主要涉及培育发展教育产业，投资建设体智能训练基地、研学基地，招引优秀教育机构入驻；发展学前教育、收费高中和成人职业教育；并适时开展学生餐配送、校园经营性资产运营、学生信息管理等学校后勤保障业务等。资产资源以及建设板块包含了土地收储、房地产开发业务等，还涉及开发建设经营性公墓，开展殡葬服务业务。

此外，新平台设置了生态环保板块，可以进行平台碳交易和生态保护建设等经营和开发权，立足环境治理、生态保护，开展碳中和、可再生资源等方面相关业务，进行碳指标交易和碳汇交易、危废开发利用、矿山修复、固体垃圾回收再利用等生态环保类项目的运营。

新平台还承接了一些现金流比较好的资产，比如把自来水、热力等公司经营业务暂时保留在新平台，保持其自身流动性。为了提高其资产质量，也会注入医疗养老等资产。

高恒认为，经济下行压力加大，财政收支太过紧张。新平台成立时，融资功能、投资建设功能排在了前两位，之后才是资产运营管理功能。

高恒进一步解释称：“融资方面就是该平台将辖区内优质国有资产资源优先配置到平台这里，做大资产规模、做强企业现金流，尽快实现AA+信用评级。然后再以此为基础，与金融机构开展合作，通过发债、银行贷款等多渠道融入资金，降低融资成本、提高融资能力，发挥存量平台债务的偿还任务和重点建设项目的资金筹集功能。”

新成立的平台作为投资主体，下属公司作为建设主体，可以在平台集团体系内形成投建一体化，投资有资产、建设有利润、资产运营有收益并可用于融资，融资再投资的循环。

趋势

通过成立新平台进行融资正在成为多地财政部门的可选项。目前从各地已公开资料来看，进行中的融资平台在整合方式上，大同小异。

2022年4月，陕西咸阳市人民政府网站发表文章《我市城投集团“六个专班”，推进融资平台整合升级 》提出，一是成立深化全市融资平台整合升级方案工作专班，牵头协调各融资平台，咨询有关金融机构，聘请专业团队，进一步深化完善全市全市融资平台整合升级方案，推动融资平台整合升级工作走深走实；二是成立土地整理收储工作专班，专项推动实施土地一级整理业务；三是成立债务梳理重组工作专班，积极化解存量债务，拓展融资渠道，缓解刚兑压力；四是成立矿产资源探转采工作专班，推进转角、职田煤矿的矿产资源探转采工作；五是成立特许经营权落实工作专班，推进落实已划转我集团的特许经营权运营工作；六是成立城市更新工作专班，协调跟进，积极参与城市更新服务，推动城市建设提档升级。

在此之前的2021年10月，陕西省发展和改革委员会、陕西省财政厅印发《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》，提出有序推动市县政府性债务化解，加快融资平台公司市场化转型，进一步提升市场化投融资能力，将融资平台公司打造成为市县政府谋划实施建设项目的重要依托、支撑高质量发展的重要载体。原则上每个市（区）打造一个总资产500亿元级以上综合性国有资本运营集团，每个县（区）打造一个总资产50亿元级以上综合性国有资本运营公司（对陕南地区，市级平台资产规模为200亿级，县级平台资产规模为20亿级）。到2022年底，市县融资平台直接融资规模较目前至少翻一番；全省县级融资平台中，评级达AA级及以上的比例达到全国平均水平。

在上述从业人士看来：“平台整合是一个趋势，将分散的平台整合在一起扩大规模，降低负债率，能够更好地融资，缓解财政困难。在该行业人士看来，部分城投公司履行了国资委的一些角色，比如对公益性资产的投资管理。

早在2014年这一轮平台整合即有迹象显现，近年来随着财政压力不断加大，整合动作明显变快。

“2014年，43号文（《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》）发布以来有些区域的平台整合比较慢，特别是北方的一些平台，地方政府的资产分散在各个不同的平台中，这两年能明显感觉到整合力度不断加强。整合的目的不仅是为了融资，也是因为以前的平台资产过于分散，规模较小，效能太低。”上述从业人士告诉记者。

他举例说明：“某地原有两个平台，一个叫城投；一个叫国投，其后成立了建投控股上述两家平台，再成立集团控股来控股建投。我们将这种模式称之为‘套娃’，因为其核心资产还是原有那两家平台的资产。”

新成立的平台需要政府的支持，记者了解到一种做法是政府将一些新的优质资产注入平台公司，比如行政事业资产、医疗、教育和养老等民生类资产、矿产资源的经营收益权、土地资源等。为了解决平台经营性收入少的问题，一些地方也会将水电气热公交等带有经营性收入的资产划入，但是这种资产在整个平台资产规模中占比较小。比如，一个大的2A+平台资产规模500亿左右，一年供水收益才几亿元左右。

上述从业人士认为：“成立新的平台只是第一步，真正要关注的是在资源整合后，经营性资产即能产生现金流的资产是否在增加。”

而在高恒看来，新平台的效果还有待观察，目前成立的新平台更多是为了维持信用，防止出现流动性危机，特别是防止出现断贷的情况。