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《预算法修订草案》修订内容及对地方政府发债产生的影响

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2015-12-06 17:40:48 来源:和讯债券 

  观点简述:

  我国《预算法》的产生是财政发展到一定历史阶段的产物,党的十四大以后,在分税制改革的大背景下,为适应市场经济的发展和确立分税制改革的法律依据,1994年3月全国人大通过了《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》),并于1995年1月1日开始实施至今。在财政法律体系中,《预算法》处于核心法和骨干法的地位;预算法实行以来在财政法律约束、财政分配、宏观调控和财政监督等方面发挥着重要作用。

  从2003年我国开始探索预算法的修订,经过草拟、征求意见、人大审核,2014年8月《预算法修正草案》四审稿提交十二届全国人大常委会第十次会议进行审议,2014年8月31日表决通过《预算法修正草案》。此次表决通过的《预算法修订草案》要求确立全口径预算体系;鼓励一般性转移支付,限制专项转移支付;确立了省一级地方政府预算中的建设投资资金可以举债(与三审稿相比扩大了发债的预算范围,即不仅一般公共预算中的建设投资资金可以举债,政府性基金预算中的建设投资资金也可以举债),地方政府要明确偿债计划和偿债资金来源;要求预算在规定时限内进行全面公开,并要求政府部门在规定的时限内公开部门预算,尤其是地方政府需要对其举债情况做出说明。

  尽管此次表决通过的《预算法修正草案》还存在一些不足的地方,但是《预算法修正草案》确立的一系列预算制度将对财政体制改革产生一定影响,将推进建立符合财政经济发展的分税制制度和科学的转移支付制度,建立公开、透明的财政体制;《预算法修正草案》确立了省级地方政府发行债券的法律依据,明年省级地方政府自行发债有可能将全面放开。建立了规范、透明的地方政府举债融资机制,要求地方政府明确偿债计划和偿债资金来源,将使地方政府债务风险更加可控。长期看,地方政府债券的发行将会逐步替代用于公益性项目的部分城投债,但近期内由于地方政府发债规模有限,对城投债的影响不大。

  现行《预算法》于1995年1月1日开始实施,在财政法律体系中,预算法处于核心法和骨干法的地位;预算法在财政法律约束、财政分配、宏观调控和财政监督等方面发挥着重要作用

  我国《预算法》的产生是财政发展到一定历史阶段的产物,新中国成立之时,1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中明确规定“建立预算、决算制度,划分中央和地方的财政范围”;1951年政务院颁布了《预算决算暂行条例》,暂行条例中规定了在计划经济条件下预算草案、预算、决算编制制度;1978年改革开发后,预算法制得到进一步加强,为适应市场经济的发展,1991年国务院发布了《国家预算管理条例》,管理条例中要求设立五级政务预算、确定了预算收支范围和预算编制原则、确定了预算执行和监督制度、预算调整制度和决算制制度;党的十四大以后,在分税制改革的大背景下,为适应市场经济的发展和确立分税制改革的法律依据,强化预算的分配职能,加强宏观调控和对预算的管理,在总结预算管理条例的基础上,1994年3月全国人大通过了《中华人民共和国预算法》(以下简称“预算法”),这是我国建国以来颁布的第一部预算管理法,并于1995年1月1日开始实施至今,预算法明确规定了“实行“一级政府、一级预算”的原则,并设立五级预算体制,实行分税制,确立各级政府的预算管理职权,各级政府的预算收支范围,各级政府预算编制原则,各级政府的预算审查和批准制度,各级政府的预算执行制度,各级政府预算调整制度,各级政府的决算制度,并规定了各级政府的监督制度和法律责任”。

项目

内容

1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》

建立预算、决算制度,划分中央和地方的财政范围

1951年《预算决算暂行条例》

在计划经济条件下的预算草案、预算、决算编制制度

1991年《国家预算管理条例》

设立五级政务预算、确定了预算收支范围和预算编制原则、确定了预算执行和监督制度、预算调整制度和决算制制度

1994年《中华人民共和国预算法》

实行“一级政府一级预算”的原则,并设立五级预算体制,实行分税制,确立各级政府的预算管理职权,各级政府的预算收支范围,各级政府预算编制原则,各级政府的预算审查和批准制度,各级政府的预算执行制度,各级政府预算调整制度,各级政府的决算制度,并规定了各级政府的监督制度和法律责任

  资料来源:公开资料,中债资信整理

  在财政法律体系中,《预算法》处于核心法和骨干法的地位,财政活动的主要内容是进行预算资金的筹集、分配、使用和管理,财政工作的主要任务是组织和实现权利机关批准的财政收支计划。

  我国《预算法》实行至今,其在财政法律约束、财政分配、宏观调控和财政监督等方面发挥着重要作用,主要体现在以下四个方面:第一、法律约束作用,预算法的实施强化了预算的法律约束作用,对各级政府的预算收支、预算管理、决算收支提供了法律依据;第二、财力保证作用,预算法的实施为我国各级政府的财政收入提供了法律保护,为各级政府提供了财力保证;第三、调节制约作用,在我国经济发展过程中,预算法的实施有效的规定了各级政府的财政收支规模,各级政府的财政收支规模调节了社会总供给和总需求的平衡,预算收支结构有效的调节了国民经济结构;第四、反监督作用,预算法的实施规定了各级政府预算的编制和执行,各级政府预算的编制和执行有利于各级政府全面的掌握经济的运行状况、发展趋势和存在的问题,从而及时进行监督,并采取相应措施,促进国民经济稳定协调发展。

  2003年以来,预算法开始完善和修订相关工作,牵涉中央和地方政府相关利益,修订过程艰难;表决通过的《预算法修正草案》确立了省级地方政府的发债权,要求预算在规定时限内进行全面公开,确立全口径预算体系

  我国现行《预算法》自1995年1月1日正式实施以来,在强化预算的法律约束力、保证预算收支的严肃性、规范预算管理程序、强化我国预算的分配和监督职能、保障经济和社会健康发展等方面发挥了重要作用。但随着我国经济的快速发展,经济领域出现了许多新问题、新情况,政府职能和财政状况发生了很大变化,财政管理和财政体制经过了一系列重大改革和调整,而施行了十九年的《预算法》有不少内容已不能完全适应经济和社会发展的需要,《预算法》存在的问题主要体现在预算编制制度、预算审批制度和预算执行制度三个方面(见表2)。

  表2:我国《预算法》存在的问题

项目

存在问题

对应预算法条款和解释

预算编制制度方面

预算设立五级的级次过多,不利于提高财政效率

《预算法》第2条规定“国家实行一级政府一级预算,设立中央、省、自治区、直辖市,设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算”

预算编制时间短,质量不高

《预算法实施条例》第24条规定:国务院于每年1110日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示,提出编制预算草案的原则和要求。第27条规定:省、自治区、直辖市政府财政部门汇总的本级总预算草案,应当于下一年110日前报财政部

严格限制地方政府举债

《预算法》第28条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”

预算内容不完整

长期以来的预算内外资金之分,导致大量预算外资金游离于财政预算之外

预算审批制度方面

预算管理约束不强,人大对预算的审查流于形式

——

《预算法》对预算草案否决的法律后果未作出规定

——

预算执行方面

预算调整的概念和范围不清,缺乏有效的监督制约

《预算法》第53条规定“预算调整是指经全人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算在执行中因特殊情况需增加支出或者减少收入,使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”

预算年度起讫时间安排不科学

《预算法》规定“预算年度开始后,各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前,本级政府可以先按照上年同期的预算支出数额安排支出

《预算法》确定的法律责任制度存在着明显的缺陷

——

《预算法》与有关法律规定不协调

我国颁布实施的《农业法》《教育法》《科技法》等法律,对农业、教育、科技等投入作了具体的硬性规定缺乏统筹安排也忽视了地方财政的承受能力

  为适应社会主义市场经济的发展,近年来我国对《预算法》的修改和完善进行了不断的探索,2003年十届全国人大常委会就将《预算法》的修订列入了“十五”立法规划第一类,经过调研并形成草案,但由于意见未能统一,一直没有出台。直至2008年3月,新一届的全国人大常委会经过选举产生,《预算法》的修订再次被提上议事日程。2009年,全国人大预算工作委员会、财政部等15个部门共同承担起了预算法的修改任务,经过一年的反复调研和研究,预算法修正征求意见稿完成,并于2010年3月15日提交全国人大各专门委员会、中央各部门、各省、自治区、直辖市人大常委会和部门全国人大代表处征求意见,收集了一千多条修改意见,起草组对意见进行多次研究和修订,在基本意见一致的前提下,形成了预算法修正草案征求意见稿。2011年12月提交十一届全国人大常委会第24次会议初审,2012年6月进行二次审议。预算法修订过程中牵涉到中央政府与地方政府在分税制、发债权等方面的权利和利益关系,各方在博弈过程中难以形成一致的意见,因此导致预算法的修订经过10年尚未完成。但2014年《预算法修正草案》在采纳《十八大报告》决定和《十八届三中全会——中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的报告的同时,于2014年4月21日提交十二届全国人大常委会,《预算法修正草案》进入立法程序后进行了第三次审议,2014年8月24《预算法修正草案》进入立法程序的第四次审议,2014年8月31日十二届全国人大常委会第十次会通过《预算法修正草案》,《预算法修正草案》与原《预算法》相比,主要修订条款和新增条款如下:

  第一、允许省一级政府发行地方政府债券用于建设投资。《预算法修正草案》三、四审稿修订了原《预算法》中不允许地方政府发债的条款,《预算法修正草案》三审稿第三十五条规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”,《预算法修正草案》四审稿再次修订为“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”,将三审稿中“一般公共预算中必需的建设投资的部分资金”改为“预算中必需的建设投资的部分资金”,扩大了举债预算资金范围,比如政府性基金预算中的建设资金也可以举债。除明确上述内容外,又进一步明确“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,而且只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出”。同时四审稿过程中还有部分人大委员建议增加“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究机制等”。

  第二、要求预算在规定时限内进行全面公开,并要求政府部门在规定时限内公开部门预算。《预算法修正草案》四审稿中第十四条第一款规定“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开,并对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明”。这意味着除了需要公开财政收支预算、决算定期公开外,地方政府还需要单独对本级政府举借债务情况进行说明,要求政府债务进行公开披露。

  表3:我国原《预算法》与《预算法修正草案》三审稿和四审稿部分内容对比

原《预算法》

《预算法修正草案》

第二十八条:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。

四审稿要求“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,而且只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出”

四审稿中第十四条“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开,并对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明”

第十九条:预算收入包括:(一)税收收入;(二)依照规定应当上缴的国有资产收益;(三)专项收入;(四)其他收入。预算支出包括:(一)经济建设支出;(二)教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出;(三)国家管理费用支出;(四)国防支出;(五)各项补贴支出;(六)其他支出

第三十二条:政府收支分类科目应当按其保障功能分类分为类、款、项,按其经济性质分类分为类、款;第四十五条:报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出,按其保障功能分类应当编列到项,按其经济性质分类,基本支出应当编列到款”

四审稿规定“预算一般分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”

四审稿规定“专项转移支付制度设立定期评估和退出机制,凡市场竞争能有效调节的事项,不得设立专项转移支付,除上下级政府共同承担事项外,上级安排专项转移支付不得要求下级配套”

  资料来源:公开资料,中债资信整理

  第三、预算要按经济和功能进行细化分类。《预算法修正草案》中与原《预算法》相比,要求对预算的收支分类进行细化。《预算法修正草案》第三十二条规定“政府收支分类科目应当按其保障功能分类分为类、款、项,按其经济性质分类分为类、款;第四十五条规定:报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出,按其保障功能分类应当编列到项,按其经济性质分类,基本支出应当编列到款。”

  第四、要求确立全口径预算体系。《预算法修正草案》三、四审稿中与原《预算法》相比,要求确立全口径预算体系。《预算法修正草案》三、四审稿中规定“预算要分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。

  第五、市场竞争能有效调节的事项,不设立专项转移支付。《预算法修正草案》四审稿与原《预算法》相比,鼓励一般性转移支付,限制专项转移支付。《预算法修正草案》四审稿中要求“专项转移支付制度设立定期评估和退出机制,凡市场竞争能有效调节的事项,不得设立专项转移支付,除上下级政府共同承担事项外,上级安排专项转移支付不得要求下级配套”。

  表决通过的《预算法修正草案》相关修改内容有利于建立规范、透明地方政府发债机制,使得地方政府债务风险更加可控

  与原《预算法》相比,表决通过的《预算法修正草案》确立了省一级地方政府的发债权;要求预算在规定时限内进行全面公开,并要求政府部门在规定时限内公开部门预算;预算要按经济和功能进行细化分类;要求确立全口径预算体系。尽管此次表决通过的《预算法修正草案》仍存在一些不足的地方,比如,全口径预算体系有待完善,没有明确什么是政府的全部收入和支出,国有资本预算不包括金融企业国有资本,人大对预算的监督职能强化不够,财政绩效管理和监督仍需完善等,但确立的一系列预算制度将对财政体制改革、地方政府债务、地方政府发债和当前城投债的发行产生重要影响。

  从《预算法修正草案》对当前热论的财政体制影响来看,《预算法修正草案》要求确立全口径预算体系,并要求预算按经济和功能进行细化分类,这将进一步明细地方政府的财权和事权,有利于科学计量地方政府财政的收支缺口,推进建立符合地方政府发展的分税制制度和科学的转移支付制度,同时允许省一级政府发债可以进一步弥补地方政府财政资金缺口。另外,《预算法修正草案》要求预算在规定时限内进行全面公开,并要求政府部门在规定时限内公开部门预算,这将有利于财政体制的公开和透明,便于社会监督,提高财政收支运行效率。

  从表决通过的《预算法修正草案》对地方政府发债的影响来看,四审稿中规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”,“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,而且只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出”。《预算法修订草案》确立了地方政府发债的法律依据,意味着明年大陆31个省市自治区地方政府自发自还发债将会全面推开,但是表决通过的《预算法修订草案》没有明确5个计划单列市是否可以自行发债,从2014年地方政府自发自还试点来看,青岛和深圳两个计划单列市可以发债,明年计划单列市是否仍能继续发债存在不确定性。放开的地方政府债券发行将使地方政府债务由暗转明,有利于对地方政府债务进行科学有序的管理。首先,地方政府债券发行有利于解决我国地方政府债务期限错配问题,目前地方政府所建基础设施项目的资金回收期限一般在10年以上,而由基础设施建设所形成的债务一般在5年以内,我国地方政府债务期限错配较为严重,未来地方政府债券的发行将有利于解决我国地方政府债务期限错配问题,缓解地方政府偿债压力;其次,目前我国地方政府基础设施建设中融资成本相对较高,尤其是BT、信托、融资租赁等隐性融资方式的融资成本更为高昂(融资成本在8-10%),地方政府债券的发行利率较低(略高于国债同期利率,4-5%)将有利于降低地方政府融资成本;再次,预算法修订案要求制定偿债计划和明确偿债资金来源,将解决目前部分地方政府“只想借债,不考虑还债”的问题,将使地方政府债务风险更加可控。

  从表决通过的《预算法修正草案》对目前城投债发行的影响来看,《预算法修正草案》四审稿明确允许省一级政府发行政府债券筹措预算中必需的建设投资的部分资金,长期看这将会对用于公益性项目融资的部分城投债逐步进行替代,近期内由于地方政府自发自还债券规模有限(2014年1,000亿元左右,同期城投债发行规模约8,000亿元),因此地方政府发行债券对目前城投债的影响不大。从对城投债券的信用风险影响来看,如果使用地方政府债券来偿还到期的用于公益性项目的城投债券,则这类城投债券的信用风险大幅下降,否则未来城投债券发行规模下降,则到期城投债券的借新还旧存在不确定性。

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    作者:中债资信霍志辉郭永斌

(责任编辑:王宏贵 HF025)

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