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对2015年地方政府债券发行几个热点问题的厘清

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2015-12-06 17:52:46 来源:和讯债券 

  观点简述:

  2015年3月6日和8日,财政部2015年预算执行报告和相关答记者问中相继公布了2015年地方政府债券发行情况。此后,市场对于2015年地方政府债券发行额度、发行方式、购买方等问题出现热议。基于财政部的官方口径资料,我们对2015年地方政府债券发行相关情况进行了梳理,针对市场最为关心的几个方面以问答形式进行探析,以期有助于市场成员厘清相关情况。

  1、5,000亿元的地方政府一般债券和1,000亿元的专项债券分别用于弥补2015年地方公共财政赤字和政府性基金收支差额,均将按照新《预算法》的规定,用于预算内必要的建设支出。

  2、财预【2014】43号文明确提出“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,各地区可申请发行地方政府债券置换”。此次国务院批复10,000亿元置换债券额度将全部用于置换地方政府一部分到期的高成本债务,是在财预【2014】43号文框架下稳步解决地方政府存量债务偿还问题的举措,也是中央加强地方政府性债务管理思路的一贯延续。只是由于地方政府存量债务目前尚在清理甄别过程中,未纳入财政预算报表中,因此这10,000亿元的置换债券在2015年预算报告中无法体现。

  3、2015年的地方政府一般债券5,000亿元和专项债券1,000将会进行公开发行,且绝大部分都将采用自发自还的方式。10,000亿元置换债券实质上就是地方政府发行的用于置换存量债务的一般债券或专项债券。因此市场传言的由中国人民银行直接购买置换债券并不可行,置换债券将按照正常的地方政府债券发行程序,在交易所或银行间市场发行,由市场投资者选择购买,且预计绝大部分也将采用自发自还的方式。

  4、财政部副部长朱光耀已经明确表示国务院批复的置换债券额度是10,000亿元,而不是市场传闻的30,000亿元。实际上来看,若如传闻,目前我国债券市场对总计36,000亿元的地方政府债券发行规模能否承受,还有待市场检验。

  2015年3月6日,财政部公布《2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告(摘要)》(以下简称“2015年预算报告”),其中明确提到2015年地方公共财政赤字5,000亿元,政府性基金收支差额1,000亿元,国务院均批准通过发行地方政府债券予以弥补。而后,财政部新闻发言人在3月8日的答记者问中再次提到地方政府债券发行规模事项,一是提出“从2015年起,对地方一般债务比照中央国债实行余额管理,在限额内当年到期债务可以借新还旧,不再采取在发债额中扣抵”;二是明确“报经国务院批准,近期财政部已下达地方存量债务1万亿元置换债券额度,允许地方把一部分到期的高成本债务转换成地方政府债券”。

  此后,市场对于2015年地方政府债券发行额度、发行方式、购买方等问题出现热议。基于财政部2105年预算报告、财政部部长楼继伟答记者问以及财政部新闻发言人答记者问等官方口径资料,我们对2015年地方政府债券发行相关情况进行了梳理,针对市场最为关心的几个方面以问答形式进行探析,以期有助于市场成员厘清相关情况。

  问题一:2015年预算报告中提出的地方政府一般债券5,000亿元和专项债券1,000亿元,以及财政部已经下发的10,000亿元置换债券的资金用途分别是什么?

  回答:(一)根据2015年预算报告,地方政府一般预算赤字为5,000亿元,政府性基金收支差额为1,000亿元,为弥补这部分资金需求,按照新《预算法》第三十五条“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”的相关规定,今年国务院批复分别发行5,000亿元地方政府一般债券和1,000亿元地方政府专项债券。

  需要指出的是,财政部新闻发言人答记者问中明确提出“从2015年起,对地方一般债务比照中央国债实行余额管理,在限额内当年到期债务可以借新还旧,不再采取在发债额中扣抵”,这也就意味着预算报告中的5,000亿元地方政府一般债券并不包含2015年到期地方债券还本支出的资金(1,714亿元)。因此,整体来看,2015年预算报告中提到的地方政府一般债券5,000亿元和专项债券1,000亿元分别将按照新《预算法》规定用于预算内必要的建设投资支出(含有一定收益的公益性项目建设支出)。

  (二)财预【2014】43号文的第六点“妥善处理存量债务和在建项目后续融资”中明确提出“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,各地区可申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设”。因此,此次国务院批复10,000亿元置换债券额度将全部用于置换地方政府一部分到期的高成本债务,是在财预【2014】43号文框架下稳步解决地方政府存量债务偿还问题的举措,也是中央加强地方政府性债务管理思路的一贯延续。只是由于地方政府存量债务目前尚在清理甄别过程中,未纳入财政预算报表中,因此这10,000亿元的置换债券在2015年预算报告中无法体现。

  问题二:5,000亿元地方政府一般债券、1,000亿元专项债券以及10,000亿元置换债券将采用何种方式发行?

  回答:(一)作为信用债券的一种,地方政府债券一直是在交易所和银行间市场进行公开发行,由市场投资者进行购买。2014年财政部已在10个省、市试点地方政府债券自发自还。而财政部部长楼继伟在此次两会期间的答记者问时明确提到“今后绝大部分都准备要地方自发自还了”。因此,可以预计,2015年的地方政府一般债券5,000亿元和专项债券1,000将会进行公开发行,且绝大部分都将采用自发自还的方式。

  (二)置换债券应该是以一般债券和专项债券两种方式发行。2015年起,地方政府一般债务将如国债一样实行余额管理,而国债余额管理是指“立法机关不具体限定中央政府当年国债发行额度,而是通过限定一个年末不得突破的国债余额上限”的国债管理方式。那么这就意味着只要其保证在限定余额内,地方政府在2015年可根据自身置换需求,在国务院批复的额度内自行选择一般债券的发行规模。同时,新加入的专项债券也将会是置换债券的组成部分。考虑到目前地方政府存量债务中有很大一部分是政府融资平台通过土地抵质押贷款而形成的,因此以未来土地出让收入为支撑来发行专项债券偿还置换贷款也将是地方政府较好的选择。

  既然国发【2014】43号文已经明确地方政府可以发行债券置换存量债务,那么批复的10,000亿元置换债券实质上就是地方政府发行的用于置换存量债务的一般债券或专项债券。因此市场传言的由中国人民银行直接购买置换债券并不可行,置换债券将按照正常的地方政府债券发行程序,在交易所或银行间市场发行,由市场投资者选择购买,且预计绝大部分也将采用自发自还的方式。

  问题三:市场传闻的30,000亿元置换债券额度和当前已下发的10,000亿元置换债券额度有何关系?

  回答:根据媒体的最新消息,财政部副部长朱光耀已经明确表示国务院明确批复的置换债券额度是10,000亿元,而不是市场传闻的30,000亿元。实际上来看,30,000亿元的置换债券发行规模非常大,这么大规模的债券市场能否承受,还有待市场检验。根据中债资信城投数据库统计,2014年全国城投债券的发行规模为1.39万亿元,而这已经是历年发行规模的最高峰,2013年和2012年均在7,000~8,000亿元左右。而中央结算公司统计的2014年全国债券发行规模为12.28万亿元,扣除国债、金融债、商业银行债和二级资本市场工具等后的信用债券发行规模余约为8.10万亿元。若置换债券的额度为30,000亿元,再加上已经明确的5,000亿元一般债券和1,000亿元专项债券,总共36,000亿元的地方政府债券发行规模将是2014年城投债券发行规模的3倍左右,分别约占2014年全国债券发行量和信用债发行量的30%和45%,短时间内上述大规模地方政府债券的发行会对债券市场带来较大冲击。

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    作者:中债资信霍志辉、叶枫

(责任编辑:王宏贵 HF025)

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