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地方政府债务到期规模大 债务管理需过渡期政策

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2015-12-06 17:59:02 来源:和讯债券 

  观点简述:

  根据中债资信估计,2015年我国已发债城投企业到期债务约为3.55万亿元,规模庞大。2015年我国城投企业到期债券规模为4,161.30亿元,到期债券规模亦很大。

  根据2014年10月国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号文)等文件,未来我国地方政府基础设施融资模式将发生深刻变化,“修明渠、堵暗道”。长期看,43号文的出台,有利于建立规范和透明的地方政府举债融资机制;有利于防范和化解地方政府债务风险;有利于引导地方政府“理性、安全、适度”举债。

  但短期来看,目前我国经济发展进入“新常态”,根据2015年中央经济工作会议精神,“善于把握投资方向,消除投资障碍,使投资继续对经济发展发挥关键作用”。在制造业产能过剩、房地产投资放缓背景下,基础设施投资将成为2015年稳定经济增长的重要抓手,基建投资资金需求规模庞大;同时,以城投企业为主要代表的存量地方政府性债务到期规模庞大,2015年到期债务存在巨大的再融资需求。但受上述文件影响,近期城投企业融资政策趋紧,城投企业流动性风险大幅增加。而目前通过地方政府直接发债和PPP模式短期内难于充分发力。如果上述资金需求得不到妥善处理,将会影响经济增长水平,且或将引发系统性财政金融风险。

  综上分析,中债资信建议监管层对于地方政府存量债务处置给予“过渡期”政策,以防止出现系统性或区域性风险。具体过渡期政策方面,中债资信建议以下两点:

  1、对城投企业实施名单管理,区别对待,分类管理,并设置过渡期,建议过渡期为三年。对于管理运作规范、自身造血能力强、国家重点支持基础设施建设领域的城投企业,允许其继续融资,作为政府或有债务进行管理。对于名单以外城投企业,其形成债务为企业债务,不允许其承担政府性债务融资职能。为城投企业设置3年的过渡期。在过渡期内,根据地方政府债务认定情况,给予平台企业不同偿债和周转安排。

  2、支持运作规范的城投企业进行透明、规范的举债融资。对于符合六真原则的城投公司,剥离其政府融资职能后,鼓励这类城投企业发行市场化程度高、运作规范的融资工具,如,中期票据、短期融资券和项目收益票据等。

  根据中债资信统计,2015年我国已发债城投企业到期债务约为3.55万亿元,规模庞大。按照中债资信统计口径,截至2013年末,1,086家已发债城投公司(含城市基础设施、高速公路、铁路等平台企业)存量债务规模为11.84万亿元,假设2014年债务增长率为20%(2013年增长率为17.28%),则2014年底发债城投企业全部债务约为14.21万亿元。而2013年末发债样本城投企业的短期债务/全部债务为26.48%,假设按照全部债务中25%为2015年到期债务,则2015年发债城投公司到期债务3.55万亿元。

  单从2015年我国城投企业到期债券规模看,根据中债资信统计口径,截至2014年末,全国存量的城投债券已达2,657支,存量债券规模达32,386.56亿元,2015年到期城投债券规模为4,161.30亿元,到期债券规模很大。

  从城投企业偿债资金来源看,根据发债样本企业梳理,城投企业到期债务中90%左右需要依靠“借新还旧”维持来债务周转。而从城投公司账面货币资金来看,2013年底1,086家发债融资平台企业货币资金为2.51万亿元,估计2014年底账面货币资金为3.02万亿元。假设60%用来偿还债务,同时考虑财政收入解决8,000亿元资金,则已发债城投公司还有1万亿元融资需求。

  根据2014年10月 国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号文)等近期出台的地方政府债务管理领域的相关文件,未来我国地方政府基础设施融资模式将发生深刻变化,修明渠、堵暗道,赋予地方政府依法适度举债融资权限,加快建立规范的地方政府举债融资机制,推广使用政府与社会资本合作模式,未来地方政府发债、PPP等将替代过去以城投公司为主的地方政府融资模式。长期来看,上述文件的出台,有利于建立规范和透明的地方政府举债融资机制;有利于防范和化解地方政府债务风险;有利于引导地方政府注重“理性、安全、适度”举债;同时,在提升国家治理能力、构建现代财政制度、加快基础设施建设等方面也具有重要意义。

  但从短期来看,目前我国经济发展进入“新常态”,经济增长动力正从传统增长点转向新的增长点。根据2015年中央经济工作会议精神,“善于把握投资方向,消除投资障碍,使投资继续对经济发展发挥关键作用”,中债资信认为,在制造业产能过剩、房地产投资放缓背景下,基础设施投资将成为2015年稳定经济增长的重要抓手,基建投资资金需求规模庞大;同时,以城投企业为主要代表的存量地方政府性债务到期规模庞大,2015年到期债务存在巨大的再融资需求。但受上述文件影响,近期城投企业融资政策趋紧,城投企业流动性风险大幅增加。仅从城投企业近期发债规模看,2015年1月,城投债发行规模较去年12月规模持续下降,单月发行规模由去年12月的349.5亿元降至244.5亿元。而目前通过地方政府直接发债和PPP模式短期内难于充分发力。如果上述资金需求得不到妥善处理,将会影响基建投资规模及2015年经济增长;且到期债务规模庞大,如果没有相应资金用于债务周转,或将引发系统性财政金融风险。

  综合以上分析,中债资信建议监管层对于地方政府债务处置给予“过渡期”政策安排,以防止出现系统性或区域性财政金融风险。具体过渡期政策方面,中债资信建议以下两点:

  1、对城投企业实施名单管理,区别对待,分类管理;并对于城投公司债务处置给予三年的过渡期安排。

  建议对城投企业进行名单管理。对于运作不规范、监管不到位、或有债务规模大等城投企业进行清理和规范,严格限制其融资条件和规模。而对于管理运作规范、自身造血能力强、国家重点支持基础设施领域的城投企业,支持其继续融资,作为政府或有债务进行管理。为城投企业设置3年的过渡期。在过渡期内,以地方政府发债置换部分存量债务,对于不足部分,通过与银行等债权人商议,延长债务期限或者允许部分城投企业举借债务,将存量到期债务置换为期限更长的长期债务。对于未纳入政府债务部分的城投企业,加快其改制和转型,改制后应该允许其通过银行借款、发行债券等方式举债融资对到期债务进行周转,缓解到期债务偿还压力。

  2、支持运作规范的城投公司进行透明、规范举债融资。

  禁止城投企业选择融资成本高、融资门槛低、隐蔽性强的信托、非标等融资方式,鼓励符合六真(真公司、真资产、真项目、真支持、真偿债、真现金流)要求的城投企业采用市场化程度高、运作规模的融资工具。如,建议采用运作规范、发行定价市场化、融资成本相对较低的中期票据、短期融资券和项目收益票据等债券融资工具。

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    作者:中债资信霍志辉、宋伟健

(责任编辑:王宏贵 HF025)

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