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地方政府专项债券发行管理暂行办法》点评

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2015-12-06 18:12:21 来源:和讯债券 

  观点简述:

  2015年4月7日,财政部公布了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(以下简称“《专项债券发行管理办法》”)。《专项债券发行管理办法》对地方政府专项债券(简称“专项债券”)的定义、资金用途、偿债来源、承销发行、信用评级、信息披露等方面进行了明确和规范。《专项债券发行管理办法》是对新预算法、43号文等政策文件的延续和对接,体现了国家按照“疏堵结合”的原则,通过不断完善地方政府举债融资机制,控制和化解地方政府性债务风险的思路。

  与一般债券相比,专项债券在债券定义、资金用途、偿债来源、债券期限等方面存在一定差异,其中专项债券资金用途为有一定收益的公益性项目,偿债资金来源比一般债券少,为公益性项目所对应的政府性基金或专项收入,其中单只专项债券为单项政府性基金或专项收入。在现有发行模式下,由于没有实现项目的现金流完全与地方政府其他收入或现金流风险隔离,因此需要关注经济、财政、政府治理等地方政府的风险要素,同时关注项目产生的收益或对应的专项收入能否覆盖项目本息。项目收益债券比一般债券的偿债资金分析更为复杂一些,对于投资者风险识别能力要求更高。

  在债券期限方面,专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年,7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。期限的不同和单一期限发行规模的比例限制,体现了监管层对于大规模地方政府债券发行面临消纳问题、合理设置期限结构防止集中到期风险、削减对国债发行的冲击等方面的考虑。预计后续财政部仍会有相关通知或办法对专项债券的信用评级、信息披露等内容进行进一步明确。

  2015年4月7日,财政部公布了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》((财库〔2015〕83号),以下简称“《专项债券发行管理办法》”)。《专项债券发行管理办法》对地方政府专项债券(简称“专项债券”)的定义、资金用途、偿债来源、承销发行、信用评级、信息披露等方面进行了明确和规范。与财政部国库司在2015年3月16日出台的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》((财库〔2015〕64号),以下简称“《一般债券发行管理办法》”)相比,在债券定义、资金用途、偿债来源、债券期限等方面存在一定差异,而在承销发行、信用评级、信息披露等方面较为一致。

  表1:2015年《一般债券发行管理办法》与《专项债券发行管理办法》主要内容对比

内容

2015年《地方政府一般债券发行管理暂行办法》

2015年《地方政府专项债券发行管理暂行办法》

说明

债券类型

地方政府一般债券

地方政府专项债券

对地方政府专项债券进行了明确定义

发行主体

省、自治区、直辖市政府(经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府),今年预计36

省、自治区、直辖市政府(经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府),今年预计36

相同

发行方式

全部为自发自还(预算报告中明确5,000亿元,同时今年1万亿元中的地方政府债务置换债券部分采取一般债券形式发行)

全部为自发自还(预算报告中明确1,000亿元,同时今年1万亿元中的地方政府债务置换债券部分采取专项债券形式发行)

相同

资金用途

没有收益的公益性项目

有收益的公益性项目

明确了专项债券募集资金的具体用途

偿债来源

主要以一般公共预算收入还本付息

单只专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿债来源

专项债券资金用途为有一定收益的公益性项目,偿债资金来源比一般债券少,同时,在现有发行模式下,由于没有实现项目的现金流完全与地方政府其他收入或现金流风险隔离,因此需要关注经济、财政、政府治理等地方政府的风险要素,同时关注项目产生的收益或对应的专项收入能否覆盖项目本息

票息形式

记账式固定利率附息形式

记账式固定利率附息形式

相同

发行额度

依照国务院下达的限额

依照国务院下达的限额

相同

预算管理

债券资金收支列入一般公共预算管理

本次暂行管理办法中未提及预算管理方式

财政部在2015325日公布的《2015年地方政府专项债券预算管理办法》中,明确专项债券需纳入政府性基金收支预算

债券期限

1年、3年、5年、7年和10年,单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%

1年、2年、3年、5年、7年和10年,其中7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%

专项债券期限增加2年期,同时对7年和10年期债券发行规模进行限制,体现了监管层对于大规模地方政府债券发行面临消纳问题、合理设置期限结构防止集中到期风险、削减对国债发现的冲击等方面的考虑

承销机构

承销团,择优选择主承销商

承销团,择优选择主承销商

相同

发行定价机制

采用承销、招标等方式确定。采用承销或招标方式的,发行利率在承销或招标日前15个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定

采用承销、招标等方式确定。采用承销或招标方式的,发行利率在承销或招标日前15个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定

相同

债券投资者

鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者

鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者

相同

信息披露

对弄虚作假、存在违法违规行为的登记结算机构、承销机构、信用评级机构,列入负面名单并向社会公示

对弄虚作假、存在违法违规行为的登记结算机构、承销机构、信用评级机构,列入负面名单并向社会公示

相同

信用评级

择优选择评级机构

择优选择评级机构

相同

政府监管

财政部驻各地财政监察专员办事处负责监督检查;地方政府及时报备一般债券发行情况

财政部驻各地财政监察专员办事处负责监督检查;地方政府及时报备专项债券发行情况

相同

  资料来源:公开资料,中债资信整理

  整体而言,《专项债券发行管理办法》的出台体现了国家对地方政府债务管控思路的延续,有利于提高地方政府债券市场化、规范化程度。政策延续方面,《专项债券发行管理办法》是对新预算法、43号文等政策文件的延续和对接,体现了国家按照“疏堵结合”的原则,通过不断完善地方政府举债融资机制,控制和化解地方政府性债务风险的思路。此外,依据43号文,地方政府债券分为一般债券和专项债券,对于专项债券方面,43号文指出“有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府型基金或专项收入偿还”,本次《专项债券发行管理办法》对专项债券的定义延续上述说法。

  发行规范方面,根据《专项债券发行管理办法》,与一般债券相比,专项债券的区别主要体现在:一、资金用途和偿债资金来源方面:专项债券资金用途为有一定收益的公益性项目,偿债资金来源于公益性项目所对应的政府性基金或专项收入;一般债券资金用途为没有收益的公益性项目,偿债资金来源于一般公共预算收入,如果不足可以从政府性基金和国有资本经营收入中调入资金,偿债资金范围更广。而专项债券偿债资金则来源于政府性基金或专项收入,其中单只专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿债来源。在现有发行模式下,由于没有实现项目的现金流完全与地方政府其他收入或现金流风险隔离,因此需要关注经济、财政、政府治理等地方政府的风险要素,同时关注项目产生的收益或对应的专项收入能否覆盖项目本息。项目收益债券比一般债券的偿债资金分析更为复杂一些,对于投资者风险识别能力要求更高。二、债券期限方面:专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年,7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%;而一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年,单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%。专项债券期限增加2年期,同时对7年和10年期债券发行规模比例进行限制与一般债券也不相同,体现了监管层对于大规模地方政府债券发行面临消纳问题、合理设置期限结构防止集中到期风险、削减对国债发行的冲击等方面的考虑。同时,我们预计未来地方政府在发行专项债券时,基于项目偿债周期与项目回收期相匹配、拉长还债期限等方面的考虑,专项债券发行将以长期限为主,其中7年期和10年期的专项债券发行规模将以达到50%的上限为主。

  信用评级方面,2015年《一般债券发行管理办法》出台后,财政部后续出台了《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》,对一般债券信用评级和信息披露工作进行了规范。本次《专项债券发行管理办法》出台后,预计后续财政部仍会有相关通知或办法出台,以对专项债券的信用评级、信息披露等内容进行进一步明确,对于级别符号方面,预计财政部仍会延续地方政府一般债券信用评级符号体系中在AAA级引入“—”符号进行微调的规定。

  免责声明:本报告系根据公开信息做出的独立判断。对于该等公开信息,本公司不保障其真实性和准确性。在任何情况下,本报告中的信息或所表达的意见不构成任何机构或个人做出证券买卖出价或询价的依据。本公司及其雇员对使用本报告及其内容所引发的任何直接或间接损失概不承担任何法律责任。本报告版权归中债资信评估有限责任公司所有,未经书面许可,任何人不得对报告进行任何形式的发布和复制。

   作者:中债资信霍志辉 宋伟健 侯帅

(责任编辑:王宏贵 HF025)

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