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《2015年地方政府专项债券预算管理办法》点评

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2015-12-06 18:14:55 来源:和讯债券 

  观点简述:

  2015年3月25日,财政部公布《2015年地方政府专项债券预算管理办法》(以下简称“管理办法”)。该管理办法是自2014年10月国发【2014】43号文首次提出地方政府可以发行专项债券举借债务后的第一份执行细则文件。该管理办法在延续前期各个相关文件的总体精神基础上,针对地方政府政府专项债券的特殊性,在发行要求、预算编制和调整、预算科目设置以及预算执行等多个方面提出了明确要求。

  1、2015年地方政府专项债券的范围、限额和发行主体均是按照新《预算法》和国发【2014】43号文的相关规定制定,明确2015年地方政府专项债券包括2015年以后新增债券和置换2014年末存量债务的债券,要求发行额度为国务院批准的限额,明确发行主体为省级政府,上述规定与一般债券的相关规定保持一致。

  2、管理办法明确了地方政府专项债券的预算制定直接主体为省级财政部门,市县级财政部门只能在省级财政部门下达的新增专项债券规模内,编制预算调整方案;明确专项债券所有收支必须纳入政府性基金收支预算管理;特别地,管理办法明确要求单项政府性基金之间不得调剂,但可以通过调入专项收入来弥补政府性基金的还本差额,不过未明确专项收入的具体来源。

  3、管理办法通过专门设置科目来核算专项债券的收支。特别地,由于专项债券必须对应单项基金收入,管理办法在每个科目设置时均提出必须下设对应单项政府性基金的最低一层科目,保证专项债券在政府性基金核算中对单项基金一一对应。

  4、管理办法明确地方政府专项债券全部纳入政府性基金预算管理,可在银行间或交易所市场发行,明确提出债券兑付主体为省级财政部门。

  2015年3月25日,财政部公布《2015年地方政府专项债券预算管理办法》(以下简称“管理办法”)。该管理办法是自2014年10月国发【2014】43号文首次提出地方政府可以发行专项债券举借债务后的第一份执行细则文件。管理办法从发行要求、预算编制和调整、预算科目设置以及预算执行等多个方面明确了2015年地方政府专项债券如何纳入财政预算管理。在延续《2009年地方政府债券预算管理办法》、《2011年地方政府债券发行兑付办法》、国发【2014】43号文、新《预算法》、《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》等前期各类文件精神的基础上,管理办法针对地方政府专项债券的特殊性制定细化的规定。

  2015年地方政府专项债券的范围、限额和发行主体均是按照新《预算法》和国发【2014】43号文的相关规定制定,与一般债券的相关规定保持一致

  地方政府专项债券和地方政府一般债券一致,都是地方政府债券的一个品种。因此在债券范围、发行限额和发行主体等方面均需遵循新《预算法》和国发【2014】43号文的规定。

  表1:2015年地方政府一般债券和专项债券发行相关规定对比

项目名称

《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》

2015年地方政府专项债券

预算管理办法》

说明

债券范围

2015年一般债券限额包括为201511日起新增一般债务发行的一般债券规模和置换截至20141231日存量一般债务发行的置换一般债券规模

2015年地方政府专项债券,包括为201511日起新增专项债务发行的新增专项债券、为置换截至20141231日存量专项债务发行的置换专项债券

均为2015年以后新增债券和置换2014年末存量债务的债券

债券限额

专项债券不得超过国务院确定的本地区专项债券规模

一般债券总规模不得超过当年本地区一般债券限额

均需在国务院批准的限额内发行

发行主体

省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体,具体发行工作由省级财政部门负责。经省级政府批准,计划单列市政府可以自办发行专项债券

省、自治区、直辖市(含经省政府批准自办债券发行的计划单列市)人民政府(以下简称省级政府)依法自行组织本地区一般债券发行、利息支付和本金偿还

均只能由省级政府发行

  资料来源:财政部《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》、《2015年地方政府专项债券预算管理办法》,中债资信整理

  需要特别说明的是,新《预算法》和国发【2014】43号文规定地方政府债券的发行主体为“省级政府”,从一般债券和专项债券管理相关规定来看,“省级政府”包括省、自治区、直辖市以及经省政府批准自办债券发行的计划单列市。也就是说2015年地方政府一般债券和专项债券的发行主体可以为31个省、自治区、直辖市以及5个计划单列市,合计36个主体。

  管理办法明确了地方政府专项债券预算制定主体为省级财政部门,专项债券所有收支必须纳入政府性基金收支预算管理,特别地,明确要求单项政府性基金之间不得调剂,但可以通过调入专项收入来弥补政府性基金还本差额

  按照财政部之前的通知,地方政府债券预算管理一直遵循《2009年地方政府债券预算管理办法》中的相关规定。管理办法从预算编制主体、预算编制原则和预算调整等方面对地方政府专项债券纳入预算管理做出了细化规定。

  表2:地方政府一般债券和专项债券预算编制和调整规定对比

项目名称

2009年地方政府债券预算管理办法》

国发【201443号文

2015年地方政府专项债券预算管理办法》

说明

预算制定

地方政府债券收入根据省级政府报请国务院批准同意的额度编制

省级财政部门在财政部下达的新增专项债券规模内,提出新增专项债券规模分配建议,编制预算调整方案

债券发行预算的直接制定主体均为省级财政部门

市、县级财政根据省级财政核准的转贷额度编列地方政府债券转贷收入

市县级财政部门在省级财政部门下达的新增专项债券规模内,编制预算调整方案

市、县财政部门只能根据获得转贷债券规模制定

预算编制

地方政府债券支出根据各级财政使用债券收入或者债券转贷收入安排的支出编制

地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理

根据政府性基金科目发行的专项债券收支,分别在政府性基金预算收支合计线下,按照专项债券对应的政府性基金预算收支科目明细反映

明确专项债券需纳入政府性基金收支预算

上下级政府之间的专项债券资金转贷收支,分别纳入政府性基金收支预算管理

明确上下级转贷收支也必须纳入政府性基金收支预算

预算调整

各相关部门和单位要严格按照批复的预算,安排预算支出,实行项目管理,不得随意变更资金用途

专项债券收支纳入政府基金预算管理后,应按照单项政府性基金收支平衡,不同政府性基金间不得调剂

明确不同单项基金之间不得调剂

专项债券对应的单项政府性基金不足以偿还本金的,可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补

明确可调入专项收入弥补基金不足以还本的差额

  表3:地方政府一般债券和专项债券预算科目设置规定对比

项目名称

2009年地方政府债券预算管理办法》

2015年地方政府专项债券

预算管理办法》

说明

收入

债务收入科目下专门设置地方政府债券收入

债务收入科目专门设置地方政府债务收入——专项债务收入科目

在预算中专设科目核算,强调分类对应基金

支出

“××基金安排的支出修改为“××基金及对应专项债务收入安排的支出,并下设专门科目核算

在预算中专设科目核算,强调分类对应基金

专设地方政府债券还本支出付息支出科目

专设债务还本支出债务付息支出债务发行费用支出,下设专项债务对应科目

在预算中专设科目核算,强调分类对应基金

上下级转贷

转移性收入下增设地方债券转贷收支科目

债券转贷收支科目分别调整为债务转贷收支并下设专项债券对应科目,按不同基金对应

强调按照不同基金一一对应

  资料来源:《2009年地方政府债券预算管理办法》、《2015年地方政府专项债券预算管理办法》,中债资信整理

  管理办法明确地方政府专项债券全部纳入政府性基金预算管理,可在银行间或交易所市场发行,明确提出债券兑付主体为省级财政部门

  地方政府专项债券管理办法在预算执行上的规定与前期发布的一般债券管理办法一致。特别需要注意的是,管理办法明确要求“省级财政部门应按时兑付专项债券本息”,而对于省级财政部门代市县发行的债券,市县财政部门向省级财政上缴本息后,仍由省级财政部门统一兑付。

  表4:2015年地方政府一般债券和专项债券预算执行规定对比

项目名称

2011年地方政府债券发行兑付办法》

《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》

2015年地方政府专项债券预算管理办法》

说明

纳入预算方式

债券资金收支列入一般公共预算管理

纳入政府性基金预算进行会计核算

均明确要全部纳入相应预算管理

发行市场

一般债券主要通过承销团面向全国银行间债券市场、证券交易所债券市场发行

专项债券按市场化原则在银行间债券市场、证券交易所市场等发行

均可在银行间或交易所市场发行

兑付主体

省级地方政府应当于规定时间将还本付息资金足额缴入中央财政专户

省级财政部门应按时兑付专项债券本息,省级财政部门代市县级政府发行的专项债券,市县级财政部门应及时向省级财政部门足额上缴还本付息资金

直接兑付主体均为省级财政部门

  资料来源:《2011年地方政府债券发行兑付办法》、《地方政府一般债券发行管理暂行办法》、财政部《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》、《2015年地方政府专项债券预算管理办法》,中债资信整理

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    作者:中债资信霍志辉 叶枫 赵旭东

(责任编辑:王宏贵 HF025)

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