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进一步健全规范地方政府举债融资机制

2017-05-12 01:01:00 上海证券报 

  财政部、发改委、央行、证监会、银监会等六部委日前联合发布《进一步规范地方府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)(以下简称50号文)。通知要求,全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作,切实加强融资平台公司融资管理,规范政府与社会资本方的合作行为,进一步健全规范的地方政府举债融资机制。

  50号文出台的背景与原因

  出台文件的背景和原因:个别地区违法违规举债担保事件时有发生,局部风险不容忽视;贯彻落实党中央、国务院决策部署,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,进一步规范地方政府举债融资行为;部分地方政府债违约是好事,说明中央政府不会兜底。从目前来看,50号文主要是落实2016年10月27日国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函[2016]88号,以下简称88号文),对地方政府举债不合理或不达标的做法加以规范。

  根据88号文要求,“县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组,根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组”,但没有规定最后期限。

  而50号文对地方债务摸底排查设置了最后期限,尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查,督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商,依法完善合同条款,分类妥善处臵,全面改正地方政府不规范的融资担保行为。上述工作应当于2017年7月31日前清理整改到位;各省(自治区、直辖市、计划单列市)政府性债务管理领导小组办公室应当汇总本地区举债融资行为清理整改工作情况,报省级政府同意后,于2017年8月31日前反馈财政部,并抄送发展改革委、人民银行、银监会、证监会。

  融资平台通过土地注入资产模式终结

  50号文规定,地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。地方融资平台增加两项义务:(1)应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能;(2)并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

  金融机构为融资平台公司等企业提供融资时,不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。

  4月10日,银监会在《关于银行业风险防控工作的指导意见》中直指地方债务违约风险,其中单独在第七部分专门就围绕“加强地方政府债务风险管控,切实防范地方政府债务风险”颁布了三条规定。

  对地方政府违法违规举债担保形成的债务,按照88号文、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处臵指南〉的通知》(财预[2016]152号)依法妥善处理。88号文中3.3.2节关于非政府债券形式的存量政府债务处理方式主要有两种:

  (1)债权人同意在规定期限内置换为政府债券的,地方政府不得拒绝相关偿还义务转移,并应承担全部偿还责任。地方政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金,偿还到期政府债务本息。

  (2)债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的,仍由原债务人依法承担偿债责任,对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人,在出资范围内承担有限责任。

  允许构建市场化运作的融资担保体系

  根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号,简称43号文)规定,2015年1月1日起,新修订的预算法正式实施,明确地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。2015年因为稳增长,43号文的执行实际上出现了背离。根据《关于开展部分地区地方政府债务管理存在薄弱环节问题专项核查工作的通知》(财办预[2016]94号),财政部对部分县市违规举债、担保进行了查处。

  因此,50号文规定,地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式,要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),构建市场化运作的融资担保体系,鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。

  新规凸显对地方政府债的联合监管

  强调监管协调,88号文已明确,债务管理领导小组(债务应急领导小组)由本级政府主要负责人任组长,财政部门是政府性债务的归口管理部门,对债务单位行业主管部门、发改委、审计部门、地方金融监管、人民银行分支机构、当地银监部门等由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台,定期通报监测结果。开展跨部门联合监管,对地方政府及融资平台违法违规行为加强跨部门联合惩戒,形成监管合力。

  地方政府债务风险已引起监管层面的重视。50号文要求地方政府贯彻落实《关于全面推进政务公开工作的意见》等规定和要求,全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的决策、执行、管理、结果等公开,严格公开责任追究,回应社会关切,主动接受社会监督。

  2016年11月,财政部印发《地方政府一般债务预算管理办法》,文件从债务限额确定、预算编制和批复、预算执行和决算、非债券形式债务纳入预算、监督管理等方面,提出了规范地方政府债务预算管理的工作要求。

  2017年3月底,财政部公布《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》,首次公布了新增地方政府债务限额分配公式,还表示新增地方政府一般及专项债务限额分别按照一般公共预算、政府性基金预算管理方式不同,单独测算。

  根据50号文要求,继续完善地方政府债务信息公开制度,县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。省级财政部门应当参考国债发行做法,提前公布地方政府债务发行计划。

  “无债为兜底”降低项目落地率

  地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债,除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

  推进政府和社会资本合作(PPP)项目信息公开,地方政府及其所属部门应当重点公开政府和社会资本合作(PPP)项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。推进融资平台公司名录公开。

  银监会印发的《中国银监会关于银行业风险防控工作的指导意见》(银监会[2017]6号文)中第七部分第25条规定“规范新型业务模式。银行业金融机构要依法合规开展专项建设基金、政府与社会资本合作、政府购买服务等新型业务模式,明确各方权利义务关系,不得通过各种方式异化形成违规政府性债务”。

  地方PPP项目推进将回归本源,通过PPP项目发行债券等变相举债受到遏制,同样在发改委和财政部前三批PPP项目推出后,优质项目进一步减少,未来PPP项目落地率仍将受到考验。

  50号文对债券市场影响

  地方债发行或将减速。2017年第一季度地方债共计发行4745亿元,规模也不足2016年同期9554亿元的一半。由于今年地方债整体发行成本偏高,在剩余尚未置换非债券形式地方债务的规模仅为4.7万亿的情况下,2017年地方债置换债规模预计约为2.94万亿,新增债规模预计为1.59万亿,合计发行4.53万亿。置换规模明显减少,也低于市场预期。伴随50号文的出台,结合各部委协力“去杠杆”的监管下,二级市场调整、一级市场发行节节攀升,未来地方债发行成本势必走高,而且内部分化。

  对融资平台债方面,城投债和地方政府债要有区分。在存量债务化解后,城投债将向信用债逐步靠拢看齐。融资平台与政府土地财政之间也要进行切割,城投债的“金边”信用已不在,缺少主业和土地支撑,将导致城投债的发行成本整体上移,叠加当前市场冲击,融资平台内部分化,一级发行成本和二级收益率估值利差走扩,中低估值和过分依赖土地注入的融资平台将面临估值的调整压力。当然,也不排除部分城投会出现违约风险,但城投债的违约只是时间问题而已。

  不过,从长期来看,通过规范地方政府债和融资平台债,将有利于降低地方政府债务风险,将过去的隐性债务显性化。同时,分清楚地方债和平台债之间的区别,也有利于中国债券市场收益率曲线更加市场化,可以充分反映不同融资主体需要给予的信用风险溢价补偿。通过限额管理,设臵地方政府融资天花板,加强信息公开,使得地方举债更加透明,阳光运行。对 PPP 的规范也有利于划清 PPP、项目收益债与地方债的界限,完善政府和私人部门在基础设施、公共服务等向社会资本开放过程中的权利和义务,风险和收益。而不是将 PPP 项目成为融资平台债的替身。部委联合发文在中国是常态,但4月25日后,各部委在金融安全和化解金融及地方债债务风险等监管方面也更加一致。统一的监管部门短期不大可能,但统一监管、联合行动将越来越具有效率。

  财政部等六部委联合发布《进一步规范地方府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号),要求地方政府尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查,督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商,依法完善合同条款,分类妥善处置,全面改正地方政府不规范的融资担保行为,并要求上述工作应当于2017年7月31日前清理整改到位。财政部50 号文主要影响如下:(1)深入落实88 号文,设置最后期限。(2)基础设施类融资平台通过土地注入资产模式终结,估值压力上升。(3)地方政府举债严格遵守43号文不得违规担保,允许构建市场化运作的融资担保体系。(4)新规凸显联合监管,地方政府债也要重视信息公开。(5)对 PPP 项目五不得,“无债为兜底”降低项目落地率。

(责任编辑:冉一方 HN058)
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