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防范地方债风险要标本兼治,建立长效机制

2018-02-02 06:38:02 21世纪经济报道 
  刘世锦(中国发展研究基金会副理事长、国务院发展研究中心原副主任)

  2018年的中国经济要做实做优,要防范化解重大金融风险,尤其需要重视地方政府债务风险。问题在于,地方上还需要搞多大规模的基础设施建设?有没有形成新的化解风险的长效机制?我主要从宏观经济的角度来谈谈对这些问题的认识。

  第一,地方政府的基础设施建设存在期限错配问题。中国仍然是一个发展中国家,到各地去看,还有大量的项目需要建设,还有很多事情要做。问题是多长时间做完,时间上如何分配。短期内上大量建设项目,就是为了维持高投资、高增速,实际上还是GDP挂帅。这样做必定是要出问题的,是不可持续的。

  首先会出现的问题是,资金跟不上,缺现金流,就要找风险大的资金。有的借钱是为了还利息,实际上成了“庞氏融资”。还是要坚持量力而行的原则,按照已有财力和正常融资能力安排建设项目。第二个问题是,在已有技术水平和发展条件下,能够建设的项目是一个相对稳定的量。短期内上的项目过多,必然会透支未来的增长潜力,到了某个时候,增长速度会大幅下滑,引起大起大落。在增长速度上需要有全局和长期观念,给以后留些空间,让以后的地方政府也有事可做。第三个问题是,短期内上的项目过多还会拉动相关产业过快增长,而增长速度大幅回落后,产能过剩问题更加突出,资源浪费严重。近些年产能过剩与此是有关系的。从经济学理论角度说,需要研究在技术、融资、产业等约束条件下建设项目的最优时间分布问题,当然,这也可以转化为政府规划和政策议题。

  第二,由高速增长到中速增长,风险形成的条件和机制出现很大变化。有些同志认为,现在说的那些问题,过去也都有,这些年不都过来了,而且搞得还不错。实际上,高速增长具有吸收、化解或后推风险的功能。比如,上世纪90年代末,几大银行成立资产管理公司处置坏账,过了一段时间,发现资产质量变好了。一个工厂,厂房设备都不行了,职工也重新安置了,但是那块地值钱了,价格翻了几番。这是因为高速增长带来了地价上升。可是这个条件现在还有吗?已经不多了,下一步可能是相反的情况,地价要下降。在高速增长期不是问题的,到中速增长期可能都成了问题。从日本、韩国等东亚成功追赶型经济体的经验看,从高速增长转向中速增长,都经历了大的金融风险以至金融危机。原因是风险形成的外部环境发生了重大变化。中国由高速增长转入中速增长,实现高质量发展,不能不过由于风险形成条件改变而带来的金融风险冲击这一关。

  第三,对地方债问题,要立足长远、标本兼治。首先是稳杠杆、软着陆。不能继续加杠杆,加大风险隐患。降杠杆是复杂的过程,实质上是经济体系的重大调整,要求整体质量和效率的提升,这一点与去产能、去库存有所不同,但稳杠杆则是必须和可能的。解决风险隐患需要一个过程,也有机制和策略问题,要避免方法不当引出新的风险。

  更重要的是,以此为契机,来解决那些长期以来要解决而未解决的深层体制问题。一个问题是如何硬化各级政府和国企的预算约束。“预算软约束”是改革开放初期就提出并力图解决的问题,但到现在还是未能解决。这次中央政府态度很明确,对地方债问题坚持不救助。地方政府要想办法自己处理问题,还不了债的,可以考虑出售资产,收缩资产负债表。另一方面,重视探索公共产品投资的长效机制,比如PPP项目市场化交易、不动产信托、长期国债等,适合公共产品投资的特点,适应市场机制的要求,从而为公共产品领域高质量发展提供有效持续稳定的资金支持。

  (本文是作者1月23日在由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛第二十六次月度例会上的发言,经作者审阅。)
(责任编辑:刘伟 HF113)
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