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PPP与专项债的交替轮回

2020-07-30 21:55:23 经济观察网 

经济观察网 记者 杜涛 热闹了近一年的专项债与沉默了两年的PPP(政府与社会资本合作),在制度规范和市场发展需求之间,展开了轮回。

7月30日,在前几天刚刚中标了某个项目的陈发(化名)告诉记者,前几天中标的项目原来是一个专项债项目,但是专项债资金和项目所需资金之间的差额太大,所以项目转成PPP。

这也不是陈发第一次接触到这样的项目,他认为,如果一个投资较大的项目,专项债比例较低,转换退出,干干净净做一个PPP项目,才是上上策。

7月29 日,财政部网站公布了《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》。《通知》明确,新增专项债券与抗疫特别国债、一般债券统筹把握发行节奏,力争在10月底前发行完毕。专项债券期限原则上与项目期限相匹配,降低期限错配风险。专项债券必须用于有一定收益的公益性项目,融资规模与项目收益相平衡,重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域,同时积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目,可根据需要及时用于加强防灾减灾建设。

在陈发看来,财政部已经关注到专项债的一些问题,文件的出台就是给泛化的专项债收一收心。《通知》第四条简直就是给地方政府会重新考虑项目更合适的投融资模式。比如前期谋划了假项目骗取资金的,或者故意做大项目套取资金的,或者项目谋划太急,结果后面发现土地、规划、环评有问题的项目,给地方政府机会调整。

《通知》第四条提出,赋予地方一定的自主权,对因准备不足短期内难以建设实施的项目,允许省级政府及时按程序调整用途,优先用于党中央、国务院明确的“两新一重”、城镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等领域符合条件的重大项目。确需调整用途的,原则上应当于9月底前完成,合理简化程序,确保年内形成实物工作量。各地涉及依法合规调整专项债券用途的,应当将省级政府批准同意的相关文件按程序报财政部备案,并在地方政府债务管理信息系统全过程登记。

在此之前,7月15日召开的国务院常务会议要求,各地要加快专项债发行和使用,支持“两新一重”、公共卫生设施建设,可根据需要及时用于加强防灾减灾建设,尽快形成实物工作量,确保项目质量。对项目短期内难以建设实施、确需调整资金用途的,原则上要于9月底前完成并按程序报备。会议强调,要优化债券资金投向,严禁用于置换存量债务,决不允许搞形象工程、面子工程。

当然,让地方政府对专项债项目进行整改的压力不止来自于财政部,据陈发介绍,他了解到,某省财政厅与审计厅正在联合对专项债资金进行审计,审计的重点是专项之资金有没有挪用?资金支付是否合规?采购程序是否合规?自有资金是否到位?

此时的陈发,感觉专项债也要降温了,因为肯定会审计出很多项目有问题。此后专项债如同92号文以后得PPP,逐渐降温,更加合理,对PPP的挤压也会逐渐减轻。

在2019年9月4日召开的国务院常务会议,部署精准施策加大力度做好“六稳”工作;确定加快地方政府专项债券发行使用的措施,带动有效投资支持补短板扩内需。

2020年两会政府工作报告中提出,2020年专项债额度为3.75万亿元,相比2019年,增加1.6万亿元。

专项债额度扩充较大,短时间操作这么多项目的弊端逐渐显现。

一位地方政府负责PPP与专项债项目的人士告诉记者,专项债的问题主要有几个,首先项目粗制滥造,前期工作不扎实,主管部门一直以为项目开工就是立项,实质上对于线性(铁路,公路等项目)工程,除了可研批复还有初步设计、勘察、施工图设计以及用地预审、规划选址、环评、水土保持等专项报告的,而专项债的信息披露以及尽调都是走形式,项目形成实物量一般要施工图批复才可行。另外专项债发债的基本只需可研批复,造成很多项目可研数据都是编造的,与后面实施的内容相差太大。还有管理的问题,专项债的使用方法落实不到位,限制多,而且资金使用单位基本是平台公司,变相又为平台公司输血,而平台公司管理能力又较差,无法对于财政资金提质增效。

“我之所以不看好专项债,是因为政府专项债有90%让银行背了,这将来可能是不良资产,而且把金融机构和项目的纽带断了,会造成金融脱媒,不能实现物有所值。而PPP才是真正意义上联系了政府、企业、金融机构、保险机构等众多参与,而且是市场化融资和检验,同时也是政府治理水平提高的一个监督机制,还是全生命周期参与项目管理,一本明明白白的账本。我现在虽然负责专项债和PPP,但是我一直站PPP。”上述地方政府人士表示。

一位给地方政府提供咨询服务的人士告诉记者,从PPP到专项债,再从专项债到两者共存,真有可能。其实问题的根本还是地方财力的问题,下一步发现专项债项目地方政府自有资金匹配不上,只能转PPP,不然项目都无法正常运转。现在操作的专项债项目只能说是程序合规,真正能够覆盖收益的项目比较少,为了收入覆盖,编收益,绑土地。其实现在的专项债对于地方政府来说,像当初地下管廊、海绵城市有奖补资金一样,专项债也一样,地方政府为了资金,就会绿色通道,赶紧立项发钱。

上述咨询人士建议,应该将专项债和PPP结合,就是一个项目AB包的模式。在当前控制隐性负债的政策环境下,专项债和PPP无疑为最为合规的两种项目融资模式,二者各有其特点,专项债具有审批快,资金成本低的优势,而PPP则有引进社会资本先进经验,转变政府管理智能的特点,考虑到二者适用的项目均为准公共产品,经营现金流完全覆盖项目投资,成本较困难,可以采用专项债与PPP相结合的方式,可以将项目拆分为A B包,将一些前期启动部分划为A 包,由政府发型专项债解决资金来源并先行启动,由于额度或者其他原因专项债资金无法覆盖的,采用PPP模式吸引社会资金解约,同时也可以实现将项目建设,运营管理交给市场,实现政府转变职能,激发市场效力的作用。

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(责任编辑:王治强 HF013)
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