专项债迎来密集发行期 财政部力推穿透式监管

今年4月，3.65万亿元地方政府新增债券迎来发行高潮，为了约束地方花好这笔巨额资金，专项债监管进一步强化。

近期，财政部相关负责人在多个场合谈及做好专项债发行使用工作，最近一次则是在上周的一季度财政收支情况网上新闻发布会上。这些表述释放了专项债监管强化的信号，尤其体现在对专项债采取穿透式、全过程监管。

第一财经了解到，目前财政部正在推进专项债穿透式监管试点工作，江西等试点省份正积极推动，专项债穿透式监管工作方案也已下发。多位财税专家表示，专项债穿透式监管可以让监管部门更好地掌握专项债项目建设运营情况，推动专项债项目尽快落地见效，提高债券资金使用效率，更好地发挥专项在扩大有效投资、促进宏观经济平稳运行等积极作用。

穿透式监管加快推进

财政部相关负责人在上述会上称，加强专项债券管理，基于预算一体化管理系统，通过信息化手段对专项债券发行使用实行穿透式监管，及时掌握项目资金使用和建设进度等信息。

其实，专项债穿透式监管在最近一年时间里被财政部多次提及。比如，去年7月份财政部发文提出，要依托地方政府债务管理信息系统，对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控，动态监测地方财政、相关主管部门以及项目单位等各类参与主体，逐个环节跟踪进展，层层压实相关主体责任，强化问责，既要尽快形成实物工作量，也要确保项目质量，提高债券资金使用绩效。

“一些专项债发行过程中，存在不同程度上的过度包装问题，比如没有收益的专项债项目包装成有收益的项目，收益较低项目包装成高收益项目等。而通过穿透式监管，可以让监管部门穿透项目伪装，掌握项目真实建设运营情况，守住项目融资与收益自求平衡底线，提高资金使用效率。”中央财经大学温来成教授称。

据了解，目前财政部正在推进地方专项债穿透管理试点，江西等省被列为试点省份。南昌市财政局局长万昱原告诉第一财经，现行的债务监管主要依托债务系统，功能还不够完善，还未实现对债券项目的全周期管理。此次财政部试点专项债穿透式监管，目的是实现地方债务系统与专项债券项目财务收支等会计核算信息、银行账户变动信息的自动化对接和数据采集，及时掌握项目资金使用、建设进度、运营管理等情况。

中国社会科学院大学经济学院吉富星教授告诉第一财经，专项债实行穿透式监管主要目的是提高信息对称性，通过对专项债项目全过程监控，压实各级主体责任，从而提高项目全生命周期绩效。

专项债项目穿透式监测除了项目建设期、运营期和项目专项收入纳入外，还将项目准备期也纳入监测范围。

财政部方面称，指导和督促地方做好项目前期准备，履行各项审批程序，确保专项债券发行一批、使用一批，尽快形成实物工作量，避免造成资金闲置。

中国财政科学研究院研究员王泽彩告诉第一财经，以往专项债券发行规模大、批次多、时间紧情况下，地方项目准备不充分，前期项目识别准备工作不扎实，甚至出现虚构假项目，滥用、套用债券资金等违法行为。一些地方重投入轻管理、重支出轻绩效，项目推进较慢。还有一些地方政策审批门槛过高、部门间协调配合机制不健全等，导致“项目等钱”“钱等项目”等问题。

他认为，应该提前做好高质量专项债券项目识别准备，完善项目审核机制，建立分领域、分行业、分层级地方政府债券项目库，并对项目库进行动态管理。同时加快项目申报审批，探讨适当放宽发债时间限制，健全债券发行、资金拨付的直达机制。

他还称，要完善激励约束机制，及时出台专项债券管理操作指引，严格绩效导向下的“两书一案”编制，督促指导地方开展好相关工作，尽早形成实物工作量。

专项债绩效提高将有新举措

上述财政部相关负责人在会上表示，将研究提出进一步提高专项债券资金使用绩效的新办法、新举措。

王泽彩称，专项债在我国整体上仍属于新生事物，在项目储备、债券发行、项目投资、项目运营、债券存续管理、项目的全生命周期管理以及对应的债券市场假设等等，都具有不断完善的空间。

他认为，要坚持“资金跟着项目走”“要素跟着项目走”“绩效跟着项目走”的制度安排，从项目的事前评估、事中监控、事后评价建立全方位闭环式动态管理链条，确保每笔债券资金“发得出、用得好、还得上”。

“下一步应强化绩效导向下的项目识别准备，搭建实时动态项目储备库。围绕债务“借用管还”建立全生命周期绩效评价管理机制，同时完善分行业、分领域、分层级的专项债项目绩效指标体系。”王泽彩称，应加强专项债项目绩效穿透式可视化管理。借助大数据等信息化手段积极推动专项债项目绩效的实时动态监控，能够及时反馈地方各类项目实施和资金使用情况。加强绩效评价与评价结果应用，建立激励相容和终身问责机制。

另外，他建议拓展项目绩效评价信息公开渠道，充分发挥第三方、社会机构等外部监督约束作用，提高债券项目促进经济发展的原动力。

目前不少地方强化专项债监管。比如四川省财政厅等制定了《四川省地方政府专项债券全生命周期管理办法》，对地方政府专项债券“借、用、管、还”全生命周期管理实现了制度化,有利于管好用好专项债，防范化解债务风险。该《办法》将在今年5月1日施行。根据《办法》，各级财政部门加强对专项债券资金绩效管理，开展绩效运行监控，组织开展或聘请第三方机构定期开展专项债券项目绩效评价工作，提高专项债券资金使用效益。财政厅将专项债券发行使用管理、绩效结果等与专项债券额度分配挂钩，对工作开展较好地区适当倾斜。