孙晓霞：地方政府债务风险值得关注

近日，中国财富管理50人论坛理事、中国国债协会会长、财政部金融司原司长孙晓霞出席中国财富管理50人论坛青年学术论坛举办的城投公司治理与地方政府隐性债务风险防范研讨会时指出，从全国整体负债率和债务限额管理来看，地方政府显性债务问题并不突出，但从个别省份的债务规模和债务率来看，债务风险有所显现，存在一定偿债压力。目前87%的地方债是由商业银行所持有，一旦出现债务违约，将对银行甚至金融体系的安全造成冲击。

孙晓霞表示，在此情况下，需要落实好地方政府隐性债务问责制度，建立全链条地方政府投融资管理体系，防范债务风险及其可能引发的金融风险。要在宏观层面构建适合中国国情和体制特征的政府投融资管理体系，打破政策“孤岛”，健全地方政府投融资的监管体系，形成“中央政府+市场+公众”三位一体的监管体系，从体制机制上约束和规范地方政府投融资活动，从源头上遏制隐性债务的产生。

核心要点

?从全国整体负债率和债务限额管理来看，地方政府显性债务问题并不突出，但从个别省份的债务规模和债务率来看，债务风险有所显现，存在一定偿债压力。

?目前，存量隐性债务处置化解的责任已经基本落实，但对于增量隐性债务，仍须坚持问责制度，制止地方政府违法违规举债，遏制隐性债务增量的快速上升。

?目前87%的地方债是由商业银行所持有，一旦出现债务违约，将对银行甚至金融体系的安全造成冲击。所以，需要落实好地方政府隐性债务问责制度，防范债务风险及其可能引发的金融风险。

?城投公司转型面临很多困难，首当其冲的是剥离政府融资职能困难。其次，从资产负债表和损益表看，城投公司的经营压力很大，现金流困难，这主要是传统业务单一所带来的。

?在欧洲，部分发达国家就存在政府利用金融创新获取政治利益的现象。事实证明，在这些国家，如果对政府创新投融资工具不加以有效约束，往往会带来债务风险。

?我国要在宏观层面构建适合中国国情和体制特征的政府投融资管理体系。各部门要政策联动，打破政策“孤岛”，相互联通，建立全链条的、相互衔接的管理网络，形成覆盖事前、事中、事后的地方政府投融资闭环。

?要健全地方政府投融资的监管体系，充分发挥中央政府、市场和公众的监督力量。要形成和完善“中央政府+市场+公众”三位一体的监管体系，从体制机制上约束和规范地方政府投融资活动，从源头上遏制隐性债务的产生。

以下为发言全文。

地方政府债务风险值得关注

地方政府显性债务方面。截至去年底，全国地方政府显性债务规模 25.66万亿元，控制在全国人大批准的限额之内，加上中央政府债务余额 20.89 万亿元，全国政府债务的负债率为45.8%，低于国际通行的 60%警戒线，风险水平整体可控。但部分省份债务规模过大，债务率较高，2019年统计数据显示，6个省份的债务余额已超过1万亿元，9个省份债务率超过100%，其中贵州债务率已经达到145%，超出国际通行的 100%~120%警戒区间。因此，从全国整体负债率和债务限额管理来看，地方政府显性债务问题并不突出，但从个别省份的债务规模和债务率来看，债务风险有所显现，存在一定偿债压力。

地方政府隐性债务方面。政府已明确界定了隐性债务的统计口径，提出债务风险化解要落实问责制，要求“化存量、遏增量”。目前，存量隐性债务处置化解的责任已经基本落实，但对于增量隐性债务，仍须坚持问责制度，制止地方政府违法违规举债，遏制隐性债务增量的快速上升。

根据IMF测算，2019 年我国地方政府隐性债务规模达42.17万亿元，几乎是显性债务（21.31万亿元）的两倍，如果加上显性债务，当年的地方政府负债率高达 247%。

债务风险对我国经济发展有较大影响，不仅关系到地方财政、经济运行是否可持续，而且涉及到金融体系的安全性。地方政府债务风险，无论是隐性风险，还是显性风险，说到底是债务清偿遇到的流动性风险，地方政府举债融资产生的不良债务，最终都会集中到银行，成为银行的不良资产，从而表现为金融风险。

目前87%的地方债是由商业银行所持有，一旦出现债务违约，将对银行甚至金融体系的安全造成冲击。所以，需要落实好地方政府隐性债务问责制度，防范债务风险及其可能引发的金融风险。

城投公司转型难度大

城投公司转型面临很多困难，首当其冲的是剥离政府融资职能困难。长久以来，地方政府在理念上已经形成了举债搞建设的思维模式。当前，“一张蓝图”已绘就，“十四五”规划和2035远景目标的实现，客观上导致了地方政府面临巨大的建设融资需求，而地方政府的显性债务是受限额控制的，发行地方债筹集的资金不足以填补地方较大的资金缺口，特别是市县一级、财政收支矛盾突出的地区， 只能依靠城投公司来满足资金需求。

目前，中央强调重点推进的“两新一重”（新基建、新城镇化、重要的水利交通设施），城投公司作为地方基建主体，参与“两新”领域建设是其必然的任务和使命。所以短期来看，城投公司替政府融资的职能很难甩开，向市场化经营主体转型非常困难。

其次，从资产负债表和损益表看，城投公司的经营压力很大，现金流困难。这主要是传统业务单一所带来的，城投公司承担的项目中，公益性项目比重较大，无法产生现金流，同时缺少能够产生足够经营收益的多元化投资，只能依靠政府补助等方式实现盈亏平衡。在这种背景下，如果地方财政困难，城投公司得不到政府补助，就肯定会出现问题。

因此，无论是从政府发展经济需要的角度，还是从本身财务状况来看，城投公司的转型都存在很大难度，要高度关注其转型过程中的困难和风险。

建立全链条地方政府投融资管理体系

从宏观和国际视角看，隐性债务化解不仅仅是债务问题、财政问题，更是宏观经济问题，同时也是一个世界性问题。在欧洲，部分发达国家就存在政府利用金融创新获取政治利益的现象，例如，法国通过结构性贷款这一金融创新产品，在不增加税收或削减支出的情况下，获得更多可支配资金，用于当地建设，谋取政治利益。在意大利、法国等政府权威大于监管部门的国家，地方政府往往也通过国有银行贷款来开展工程项目，特别是在选举年份，会大大增加国有银行贷款，用于提高选民福利，以此获得更多选民投票。事实证明，在这些国家，如果对政府创新投融资工具不加以有效约束，往往会带来债务风险。

目前，在我国防范化解隐性债务风险的大背景下，应如何规范地方政府投融资活动，遏制新增隐性债务，推动城投公司市场化转型？这需要我们注意以下两点：

第一，要在宏观层面构建适合中国国情和体制特征的政府投融资管理体系。各部门要政策联动，打破政策“孤岛”，相互联通，建立全链条的、相互衔接的管理网络，形成覆盖事前、事中、事后的地方政府投融资闭环。

第二，要健全地方政府投融资的监管体系，充分发挥中央政府、市场和公众的监督力量。要形成和完善“中央政府+市场+公众”三位一体的监管体系，从体制机制上约束和规范地方政府投融资活动，从源头上遏制隐性债务的产生。

（本文编辑：王蕾）

本文首发于微信公众号：中国财富管理50人论坛。文章内容属作者个人观点，不代表和讯网立场。投资者据此操作，风险请自担。