专项债可作重大项目资本金 债务风险管控不放松

　　摘要：允许将专项债作为符合条件的重大项目的资本金，并在合规条件下允许市场化融资，有利于经济增长和企业业绩改善。

　　本报记者 刘诗萌报道

　　6月10日，中办、国办发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称《通知》）。《通知》显示，积极财政政策要加力提效，充分发挥专项债券作用，支持有一定收益但难以商业化的合规融资的重大公益性项目。专家表示，允许将专项债作为符合条件的重大项目的资本金，并在合规条件下允许市场化融资，有利于经济增长和企业业绩改善。

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　　专项债券可作为重大项目资本金

　　《通知》明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

　　地方政府按照一一对应原则，将专项债券资金严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

　　中国社会科学院财经战略研究院财政研究室副主任何代欣在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，今年的积极财政政策要加力提效，其实更大的发力点就是对于重大工程和专项投入的支持。为了重大工程来发行的专项债，有明确的使用用途和工程属性，专项债的扩大范围是整个重大工程项目推进以及投融资逐步扩大的结果。

　　“这次的规定对于地方投融资结构来说好处非常大，我们一直说要为地方公共基础设施建设开前门、堵后门，实际上这个前门要开的足够大，才能真正的发挥作用。而这个规定其实就是把前门打得更开，让地方的基础设施投资项目和重大工程的资金需求得到充分的满足，让一些本来可能存在风险或者不太规范的融资方式和融资贷款尽量减少一些，到最后消除这些隐患。”何代欣说道。

　　中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对《中国产经新闻》记者表示，重大项目是地方政府投融资当中权重很高的一个领域，可是由于资本金不足，不符合国家项目资本金制度，导致很多项目无法获得银行贷款。允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金的规定将有助于地方政府解决资本金不足的问题，既有利于新项目上马，也有利于在建项目的后续工程能够加快完成，对基建投资的边际提升有利好作用。

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　　加强债务风险防控

　　在稳增长的同时，《通知》印发并不意味着放松债务风险管控。《通知》全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇、坚持结构性去杠杆的基本思路、坚持稳定政策预期、坚决不搞“大水漫灌”，从合理明确融资标准、严格项目资本金条件、确保落实偿债责任、保障项目融资与偿债能力相匹配、强化跟踪评估监督等五个方面，构建风险防控体系，再用改革的办法“开大前门”的同时，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。

　　在何代欣看来，无论是在项目建设、施工以及投入运行的过程当中，项目本身是存在一些不可控的风险的，在这个过程当中，首先要做到的就是财务风险可防范。所谓的财务风险可防范就是一定要保证这个项目的现金流和它本身的借贷规模之间是可偿还的，并且在未来一段时间之内是能够接续的。

　　“其次，要严格控制一些非正规渠道的融资，因为这些融资方式有可能在资金的提供和偿付的过程中存在一些不确定性，这些不确定性会给项目本身或者其他的一些健康资金带来冲击；最后，我们要对项目进行认真的审核和审查，而不能把一些不合规的项目纳入投资的过程当中。整体来说就是在事前控制，在事中监督，以及在事后管理。”何代欣进一步说道。

　　《通知》在进一步完善专项债券管理及配套措施上也做出了明确规定，保障专项债券项目融资与偿债能力相匹配。地方政府、项目单位和金融机构加强对重大项目融资论证和风险评估，充分论证项目预期收益和融资期限及还本付息的匹配度，合理编制项目预期收益与融资平衡方案，反映项目全生命周期和年度收支平衡情况，使项目预期收益覆盖专项债券及市场化融资本息。

　　金融机构严格按商业化原则审慎做好项目合规性和融资风险审核，在偿还专项债券本息后的专项收入确保市场化融资偿债来源的前提下，对符合条件的重大项目予以支持，自主决策是否提供融资及具体融资数量并自担风险。

　　赵全厚认为，从控制风险角度来看，《通知》反复强调要在把控风险的前提下进行边际放松，不增加地方政府的隐性债务，否则就会变成“大水漫灌”，这说明在制度设计上并没有放松对风险管控的要求。但是要想撬动更多的资金，客观的风险也应该要考虑进去，因为市场化融资本身是存在风险的，这要求金融机构既要积极主动也要自主决策，对项目市场上的现金流进行更加严格的认证评估，才能做出金融的交易。

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　　实行真正的市场化操作

　　此外，《通知》允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资。

　　“融资平台公司本身是为项目服务的，但融资平台公司的一些资产往往比较多样，除了土地之外可能还有其他，这就导致融资平台公司与金融机构之间的合作存在两方风险不对等的情况，因为融资平台公司的背后是政府的信用，而金融机构的背后是公司的信用，所以从这个意义上来说，加强信息的透明公开就非常重要。另外，我们期待融资平台公司和金融机构能够把一些规范化的东西落实好，把宏观风险的防控落实到微观的具体层面。”何代欣分析道。

　　《通知》也指出，贯彻落实党中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的决策部署，相关政策规定兼顾了坚决遏制隐性债务增量和积极稳妥化解隐性债务存量的关系，有利于避免形成“半拉子”工程，有利于在坚定不移去杠杆的同时防范“处置风险的风险”。

　　《通知》还界定了政策适用范围，严格限定在存量隐性债务范围内，且不扩大项目建设规模，确保不会新增隐性债务。对存量隐性债务范围外的项目，不适用相关政策规定。

　　在赵全厚看来，政府要避免出现“半拉子”工程，最核心的要求是相关融资必须建立在严格依法解除违法违规担保关系的基础上，这就要求市场的金融部门要以资产和资产的未来收益进行市场化融资，而不是政府信用自主决策，确保实行真正的市场化操作，避免形成隐性债务和新的风险。

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